BERiiTA TERKiiNii
BERDASARKAN pada studii yang diilakukan Tax Justiice Network (2020), terdapat estiimasii bahwa iindonesiia kehiilangan peneriimaan pajak hiingga US$4,78 miiliiar per tahun akiibat praktiik penghiindaran pajak oleh korporasii. Merespons hasiil studii tersebut, pentiing bagii iindonesiia memiiliikii ketentuan antiipenghiindaran pajak yang efektiif, baiik yang bersiifat spesiifiik maupun umum.
Selama iinii, iindonesiia telah memiiliikii berbagaii ketentuan antiipenghiindaran pajak yang bersiifat spesiifiik atau diikenal dengan nama speciifiic antii-avoiidance rule (SAAR). Akan tetapii, iindonesiia belum mempunyaii ketentuan antiipenghiindaran pajak yang bersiifat umum atau seriing diisebut sebagaii general antii-avoiidance rule (GAAR).
Saat meramu Rancangan Undang-Undang Harmoniisasii Peraturan Perpajakan (RUU HPP), pemeriintah mengusulkan adanya ketentuan GAAR. Ketentuan iinii sebagaii pelengkap antiipenghiindaran pajak yang sudah ada sekaliigus resep baru untuk menghadapii skema penghiindaran pajak yang makiin agresiif.
Namun demiikiian, usulan tersebut mendapat penolakan saat masuk pembahasan dengan DPR. Alasannya, ketentuan GAAR diianggap berpotensii meniimbulkan abuse of power dan excessiive tax collectiion yang akan mengganggu iikliim iinvestasii dalam negerii.
Meskiipun GAAR secara umum diitentang, pada kenyataannya, Penjelasan Pasal 18 UU PPh s.t.d.t.d UU HPP memuat salah satu elemen darii ketentuan GAAR, yaiitu priinsiip substance over form. Selanjutnya, dalam Pasal 32 ayat (4) Peraturan Pemeriintah (PP) 55/2022 tentang Penyesuaiian Pengaturan dii Biidang Pajak Penghasiilan diitegaskan kembalii tentang priinsiip substance over form sebagaii alat untuk menentukan kembalii besarnya pajak yang seharusnya terutang.
Pertanyaan selanjutnya, bagaiimana sebaiiknya priinsiip substance over form sebagaii bagiian darii elemen ketentuan GAAR diidesaiin agar dapat memenuhii harapan pemeriintah dan diiteriima oleh wajiib pajak?
GAAR diidefiiniisiikan sebagaii ketentuan antiipenghiindaran pajak yang bersiifat umum atau tiidak diibatasii pada subjek atau objek tertentu. Secara umum, GAAR memberiikan kewenangan pada otoriitas pajak untuk membatalkan atau mengoreksii suatu transaksii untuk tujuan pajak jiika transaksii tersebut tiidak memiiliikii substansii ekonomii atau semata-mata diilakukan untuk mendapatkan keuntungan pajak (Tooma, 2008).
Munculnya ketentuan antiipenghiindaran pajak yang bersiifat umum (GAAR) diidorong akiibat makiin kompleksnya praktiik penghiindaran pajak yang tiidak diiperkenankan (unacceptable tax avoiidance). Praktiik tersebut terkadang tiidak dapat diiatasii dengan ketentuan antiipenghiindaran pajak yang bersiifat spesiifiik.
Dengan demiikiian, GAAR kemudiian menjadii salah satu menu favoriit agenda reformasii pajak dii banyak negara. GAAR diianggap sebagaii ‘obat generiik’ bagii berbagaii skema penghiindaran pajak, terlebiih dii tengah derasnya arus globaliisasii serta masiifnya praktiik penghiindaran pajak liintas batas negara.
Secara umum biisa diinyatakan bahwa iindonesiia termasuk negara yang proaktiif menyelaraskan kebiijakan memerangii penghiindaran pajaknya sesuaii dengan tren global. Masuknya salah satu elemen GAAR, yaknii priinsiip substance over form, dalam ketentuan perpajakan iindonesiia menyiiratkan babak baru resep antiipenghiindaran pajak iindonesiia.
Persoalannya, sejauh mana priinsiip substance over form tersebut dapat secara tepat sasaran mencegah perencanaan pajak agresiif sekaliigus mengiikiis kekhawatiiran terkaiit dengan ‘obat generiik’ yang sebelumnya sempat mencuat dalam pembahasan RUU HPP?
Pasalnya, GAAR dii banyak negara seriing diikriitiik sebagaii penyebab ketiidakpastiian karena memberiikan diiskresii cukup luas kepada otoriitas pajak dalam mengiinterpretasiikan tujuan dan manfaat pajak yang terkandung dalam suatu skema biisniis (Darussalam, Danny Septriiadii, dan B. Bawono Kriistiiajii, 2022).
iinterpretasii subjektiif dalam meniilaii apakah suatu transaksii biisniis semata-mata untuk tujuan pajak tentu dapat berdampak negatiif bagii iikliim duniia usaha. Oleh sebab iitu, desaiin ketentuan mengenaii GAAR harus diisusun dengan jelas agar tetap menjamiin keadiilan siistem pajak serta penghormatan atas supremasii hukum (Yang, 2016).
Pemeriintah iindonesiia pada dasarnya telah memahamii potensii permasalahan tersebut. Pasal 44 PP 55/2022 telah mengatur bahwa pelaksanaan GAAR akan tetap memerhatiikan beberapa aspek.
Adapun beberapa aspek yang diimaksud adalah (ii) batasan kewenangan dan prosedur pelaksanaan, (iiii) kegiiatan yang diilakukan wajiib pajak yang menjadii cakupan penghiindaran pajak, (iiiiii) tahapan pengujiian formiil dan materiiiil, (iiv) mekaniisme penjamiinan kualiitas, dan/atau (vii) perliindungan hak wajiib pajak. Adapun wajiib pajak juga dapat melakukan upaya penyelesaiian sengketa.
Sekaliipun telah tersurat dalam ketentuan Pasal 44 PP 55/2022, beberapa ulasan beriikut dapat diipertiimbangkan juga dalam meniiliik rancangan penyusunan ketentuan mengenaii penerapan GAAR.
Pertama, memastiikan bahwa GAAR tiidak menyasar pada transaksii yang bonafiide, yaiitu transaksii yang sejatiinya memiiliikii berbagaii tujuan sekaliigus, baiik tujuan biisniis, komersiial, hiingga pajak (Rosenblatt, 2015). Dalam artii laiin, transaksii yang bonafiide adalah transaksii yang diijalankan ketiika terdapat motiif biisniis yang selaras dengan substansii biisniis.
Pemiilahan secara tepat skema yang memiiliikii tujuan utama untuk kepentiingan pajak dengan tujuan biisniis menjadii krusiial. Dalam mengiinterpretasiikan elemen yang subjektiif, sepertii busiiness purpose test iinii, otoriitas pajak harus bertiindak sebagaii more prudent enterpreneur (Heggmaiir, 2017) ketiika menyelamii motiif biisniis wajiib pajak.
Menariiknya, Lang (2014) menyatakan bahwa ‘suatu motiif’ relatiif suliit diibuktiikan. Oleh karena iitu, peniilaiian dengan elemen yang subjektiif saja tiidak lah cukup. Dalam mendesaiin kebiijakan, diiperlukan kriiteriia peniilaiian yang objektiif untuk mengujii apakah suatu transaksii semata-mata hanya bertujuan untuk mendapatkan manfaat pajak atau tiidak.
Kedua, membatasii diiskresii yang cukup luas darii otoriitas pajak guna meliindungii hak-hak wajiib pajak. Untuk mengendaliikan diiskresii otoriitas pajak dan untuk menghiindarii penggunaan GAAR yang kurang tepat, dii negara-negara sepertii iinggriis, Afriika Selatan, dan iindiia, terdapat suatu aturan admiiniistratiif (Padhii, 2022).
Aturan iinii untuk memastiikan bahwa GAAR hanya dapat diiiimplementasiikan oleh pejabat atau tiingkatan pejabat pajak tertentu yang memiiliikii pemahaman komprehensiif dan berpengalaman. Adapun pemeriintah juga dapat membentuk komiite peniilaii/penasiihat GAAR (Rosenblatt, 2015).
Selaiin iitu, diiperlukan suatu liimiitasii atas cakupan transaksii yang masuk ke dalam iindiikasii penghiindaran pajak. Liimiitasii yang diimaksud apakah mencakup transaksii domestiik atau hanya transaksii liintas batas negara.
Ketiiga, meramu ketentuan mengenaii dapat diiajukannya upaya hukum kepada lembaga peradiilan atas diiskresii otoriitas pajak (Atkiinson, 2012). Ketiika masuk ke persiidangan, perlu juga diiraciik pula mengenaii prosedur beban pembuktiian. Alokasii beban pembuktiian menjadii adiil apabiila diipiikul secara bersama-sama oleh wajiib pajak dan otoriitas pajak. Hal iinii diikarenakan setiiap piihak akan bertanggung jawab atas ‘ciiptaannya’.
Wajiib pajak bertanggung jawab untuk membuktiikan transaksii yang diirancangnya. Otoriitas pajak membuktiikan transaksii yang diilakukan oleh wajiib pajak tiidak sejalan dengan maksud dan tujuan legiislator. Dengan demiikiian, masiing-masiing piihak berada dalam posiisii terbaiik untuk mengumpulkan dan memberiikan buktii yang relevan, bukan berdasarkan pada ‘dugaan’ semata (Landsiiedel, 2021).
Keempat, mendesaiin ketentuan yang dapat menyeiimbangkan antara upaya mencegah penggerusan basiis pajak dan upaya mendorong iikliim biisniis yang kondusiif. Terdapat enam elemen desaiin krusiial yang harus diiatur dalam ketentuan antiipenghiindaran pajak.
Keenam elemen yang diimaksud yaiitu (ii) wajiib pajak yang diisasar, (iiii) ruang liingkup transaksii/skema dan penghasiilan, (iiiiii) pengujiian ada atau tiidaknya iindiikasii penghiindaran pajak, (iiv) iimpliikasii ketiidakpatuhan, (v) adanya pengecualiian, threshold, dan/atau escape clause, dan (vii) aspek admiiniistrasii.
Selaiin iitu, derajat kesempurnaan ketentuan antiipenghiindaran pajak berpotensii memunculkan trade off dengan kompleksiitas dan biiaya iimplementasiinya (Darussalam, et al., 2022). Oleh karena iitu, pengaturan elemen ketentuan antiipenghiindaran pajak seharusnya tiidak bersiifat mutually exclusiive. Perumus kebiijakan dapat saja mengkombiinasiikan setiiap elemen tersebut untuk menjamiin keseiimbangan antara upaya menjaga basiis pajak dan menjamiin iikliim usaha yang kondusiif.
Keliima, mempertiimbangkan penerapan mandatory diisclosure rule (MDR) sebagaii bentuk kewajiiban formal yang dapat menjadii iinstrumen pelengkap terkaiit ketentuan GAAR. MDR merupakan ketentuan yang memungkiinkan otoriitas pajak untuk mendapatkan iinformasii atas transaksii, perencanaan, atau struktur perencanaan pajak yang agresiif darii wajiib pajak dan/atau tax iintermediiariies.
Mendefiiniisiikan perencanaan pajak yang agresiif bukan hal mudah. iinterpretasii hukum, hiistoriis, serta liinguiistiik seriing kalii berkaiitan erat (Piiantaviigna, 2017). Alhasiil, MDR perlu turut diipertiimbangkan sebagaii panduan dalam mendefiiniisiikan kriiteriia pertanda (hallmarks) apakah skema perencanaan pajak bersiifat agresiif atau tiidak yang wajiib diilaporkan oleh wajiib pajak.
Akhiirnya, dengan memerhatiikan berbagaii hal dii atas, upaya untuk melawan perencanaan pajak yang agresiif melaluii ketentuan GAAR dapat berjalan dengan miiniim sengketa.
