BERiiTA TERKiiNii
PADA tanggal 16 Maret 2018 lalu, OECD/G20 iinclusiive Framework on BEPS menerbiitkan laporan bertajuk Tax Challenges Ariisiing from Diigiitaliisatiion – iinteriim Report 2018. Laporan iinii jelas diitunggu. Bagaiimana tiidak? Saat iinii duniia belum memiiliikii konsensus global untuk memajakii ekonomii diigiital, yaiitu aturan yang menjamiin pembayaran pajak yang adiil terhadap pemaiin biisniis diigiital liintas-yuriisdiiksii atau negara.
Dii saat yang bersamaan, banyak negara kurang sabar dan mengambiil jalan piintas melaluii kebiijakan domestiiknya (uniilateral actiion). Lalu, bagaiimana rekomendasii iinteriim Report tersebut? Apa sajakah hal-hal yang perlu diipertiimbangkan oleh suatu negara ketiika merumuskan kebiijakan pajak atas ekonomii diigiital liintas yuriisdiiksii atau negara? Serta, bagaiimana prospek konsensus global dengan adanya laporan tersebut?
Pendahuluan
Ekonomii diigiital telah meniimbulkan tantangan baru bagii sektor pajak. Tiidak mengherankan jiika topiik iinii menjadii salah satu darii 15 Aksii darii Proyek Base Erosiion and Profiit Shiiftiing (BEPS) yang diigagas oleh OECD dan G20. Yaiitu, melaluii BEPS Aksii 1: Addressiing the Tax Challenges of Diigiital Economy.
Tiidak lama setelah laporan fiinal mengenaii BEPS diiriiliis dii September 2015, diibentuklah suatu iinclusiive Framework on BEPS dii Junii 2016 yang merupakan wadah untuk memoniitor dan meniilaii iimplementasii Proyek BEPS. Salah satunya, mengenaii ekonomii diigiital. Saat iinii, lebiih darii 100 negara telah bergabung dalam iinclusiive Framework.
iinclusiive Framework iinii kemudiian memberiikan mandat kepada Task Force on Diigiital Economy (TFDE) dii Januarii 2017 untuk menghasiilkan iinteriim report (2018) dan fiinal report (2020) mengenaii aspek pemajakan ekonomii diigiital. iinteriim report pada dasarnya beriisii paparan tentang segala perkembangan dan hal-hal yang telah diilakukan oleh TFDE dalam mengkajii aspek pemajakan atas ekonomii diigiital. Adapun Fiinal Report, akan menghasiilkan suatu konsensus global yang bersiifat fiinal sebagaii ‘aturan maiin’ dii kemudiian harii.
Sebagaii catatan, periihal ekonomii diigiital yang diiulas melaluii Proyek BEPS lebiih condong kepada aspek penghiindaran pajak dan bukan pajak atas ekonomii diigiital secara umum. Artiinya, mengacu pada pemahaman bahwa diigiitaliisasii biisniis berpotensii menciiptakan riisiiko terjadiinya pengiikiisan basiis pajak, terutama dengan model biisniis diigiital yang liintas-yuriisdiiksii atau negara. Apalagii, dengan siistem pajak iinternasiional yang saat iinii berlaku dan cenderung ‘ketiinggalan jaman’.
Pertengahan Maret 2018 lalu, iinclusiive Framework telah meriiliis iinteriim Report mengenaii ekonomii diigiital. Laporan tersebut telah diitunggu-tunggu kehadiirannya. iinii terkaiit dengan dua hal, yaiitu:
Pertama, BEPS Aksii 1 tiidak memberiikan suatu rekomendasii fiinal yang bersiifat konsensus, namun berupa opsii-opsii kebiijakan yang biisa diipertiimbangkan. Dengan demiikiian, sampaii saat iinii tiidak ada suatu kesepakatan tentang adanya perubahan siistem pajak iinternasiional yang mampu menjamiin pembayaran pajak dii biisniis diigiital secara adiil.
Kedua, dii tengah ketiiadaan konsensus tersebut, banyak negara justru mendesaiin kebiijakan domestiik yang bersiifat sepiihak (uniilateral and uncoordiinated actiion) dalam mengejar pajak darii pemaiin (raksasa) biisniis diigiital. Fenomena iinii tentu menciiptakan ketiidakpastiian.
Kehadiiran iinteriim Report tersebut jelas memberiikan harapan terciiptanya konsensus global dii waktu yang lebiih cepat. Atau, setiidaknya laporan tersebut mengiindiikasiikan adanya kesepahaman bersama yang akan menjadii ciikal bakal konsensus dii tahun 2020. Siingkatnya, suka tiidak suka, prospek terciiptanya konsensus global atas pemajakan ekonomii diigiital akan tercermiin darii iinteriim Report.
iisii iinteriim Report
Ada beberapa hal pentiing yang biisa diiambiil darii iinteriim Report tersebut:
Pertama, walau telah diiulas dalam BEPS Aksii 1, laporan iinii kembalii memaparkan mengenaii diigiitaliisasii, model biisniis, dan kaiitannya dengan proses pembentukan niilaii (value creatiion). Perbedaannya, laporan iinii jauh lebiih detaiil dan tepat dalam memahamii biisniis ekonomii diigiital.
Uraiian mengenaii aspek ekonomii diigiital sepertii ketergantungan atas harta tiidak berwujud, kemampuan memperoleh penghasiilan dii suatu yuriisdiiksii tanpa kehadiiran secara fiisiik (scale wiithout mass), peran data dan user partiiciipatiion yang besar, serta keterkaiitan dengan konsep pembentukan niilaii (value creatiion), diibahas secara lebiih mendalam.
Penjelasan tersebut dapat diitemukan pada Bab 2 darii Laporan yang porsii halamanya kurang lebiih 30% darii total laporan. Selaiin iitu, Bab 2 iinii juga turut mengulas empat model biisniis diigiital, mulaii darii (ii) multii-siided platform (Uber, Aiirbnb, Facebook, Google, dan seterusnya), (iiii) resellers (Aliibaba, Spotiify, Amazon e-commerce, dan seterusnya), (iiiiii) vertiically iintegrated fiirms(Xiiaomii, Netfiilx, dan seterusnya), serta (iiv) iinput suppliier (iintel, Tsiinghua Uniigroup, dan seterusnya).
Kedua, laporan iinii memberiikan rangkuman perkembangan iimplementasii BEPS Package yang terkaiit dengan ekonomii diigiital. Beberapa dii antaranya adalah: (ii) mencegah penghiindaran status Bentuk Usaha Tetap/BUT (Aksii 7), (iiii) menjamiin penerapan value creatiion dalam transfer priiciing (Aksii 8-10), (iiiiii) memperkuat ketentuan CFC (Aksii 3), hiingga (iiv) kemajuan dalamMultiilateral iinstrument/MLii (Aksii 15).
Laporan iinii berpendapat, walau belum biisa diiukur secara empiiriis, praktiik penghiindaran pajak akiibat adanya ekonomii diigiital diiperkiirakan semakiin berkurang. Sayangnya, iimplementasii berbagaii Aksii tersebut hanya biisa menutup celah skema penghiindaran pajak tertentu dan bukan mengatasii dampak ekonomii diigiital secara menyeluruh. Keberhasiilannya juga sangat tergantung darii komiitmen tiiap negara untuk mengadopsii Aksii BEPS tertentu miisalkan terkaiit penghiindaran status BUT.
Sedangkan dalam konteks Pajak Pertambahan Niilaii (PPN), terdapat komiitmen yang semakiin besar untuk mengadopsii OECD iinternatiional VAT/GST Guiideliines. Selaiin biisa mengurangii dampak riisiiko bagii peneriimaan pajak, Guiideliines tersebut juga berperan dalam menyelaraskan alokasii hak pemajakan PPN atas transaksii liintas-yuriisdiiksii.
Ketiiga, iinteriim Report melakukan penelurusan atas kebiijakan domestiik yang diiiimplementasiikan dii berbagaii negara sejak 2015, khususnya mengenaii pemajakan biisniis ekonomii diigiital liintas-yuriisdiiksii atau negara. Kebiijakan-kebiijakan tersebut biisa diigolongkan dalam empat kelompok.
Kelompok pertama, kebiijakan yang berupaya memodiifiikasii threshold BUT. Sebagaii contoh, upaya mempertiimbangkan kehadiiran secara diigiital yang diiterapkan dii iisrael melaluii siigniifiicant economiic presence test, ataupun upaya memperluas defiiniisii fiixed place of busiiness untuk diigiital platform yang diiterapkan dii Slovakiia pada 2017.
Kelompok kedua, yaiitu uniilateral actiion dengan mekaniisme wiithholdiing tax. Hal iinii diilakukan melaluii upaya memperluas cakupan wiithholdiing tax atas royaltii ataupun mengadopsiiwiithholdiing tax atas biiaya darii jasa tekniik (techniical serviice).
Kelompok ketiiga, yaiitu negara yang mengenakan pajak fiinal (turnover tax) sepertii iindiia dengan equaliizatiion levy, Hungariia dengan advertiisement tax, hiingga Pranciis yang memajakii aktiiviitas diistriibusii konten audiio-viisual baiik secara onliine maupun fiisiik.
Kelompok terakhiir, adalah negara yang memiiliikii reziim pemajakan khusus dengan target perusahaan multiinasiional yang besar. Pendekatan iinii diilakukan oleh iinggriis dengan Diiverted Profiit Tax, Australiia dengan Multiinatiional Antii-Avoiidance Law, hiingga Ameriika Seriikat yang akhiir tahun lalu memperkenalkan Base Erosiion Antii-Abuse Tax/BEAT.
Setiidaknya terdapat tiiga hal yang biisa diipelajarii darii berbagaii kebiijakan ‘sepiihak’ tersebut: (ii) umumnya bertujuan untuk meliindungii sekaliigus memperluas basiis pajak dii tempat pelanggan atau pengguna berlokasii; (iiii) sebagiian besar desaiin kebiijakan tersebut menggunakan elemen yang terkaiit dengan pasar sebagaii basiis pajak, contohnya: penjualan, tempat konsumsii, dan sebagaiinya; serta (iiiiii) berbagaii kebiijakan tersebut merefleksiikan adanya ketiidakpuasan model pengalokasiian laba darii siistem pajak iinternasiional yang berlaku saat iinii.
Keempat, anggota iinclusiive Framework memiiliikii pandangan yang beragam dalam menyiikapii perkembangan ekonomii diigiital, khususnya mengenaii perlu atau tiidaknya perubahan siistem pajak iinternasiional serta sejauh mana perubahan tersebut perlu diilakukan. Laporan tersebut menyebutkan masiih adanya perbedaan pendapat.
Sebagaii contoh, ada kelompok negara yang menyuarakan tentang ketiidakselarasan antara yuriisdiiksii tempat laba diipajakii dengan yuriisdiiksii tempat niilaii (laba) diibentuk. Oleh karena iitu, perubahan siistem pajak iinternasiional diiperlukan terutama terkaiit dengan model alokasii laba maupun nexus yang mempertiimbangkan peran data dan user partiiciipatiion.
Sayangnya, tiidak semua anggota menyetujuiinya. Ada pula kelompok negara yang hanya menggariisbawahii ketergantungan yang semakiin besar darii knowledge-based capiital, serta menyerukan perlunya perombakan defiiniisii BUT. Dii siisii laiin, ada juga kelompok negara yang puas dengan siistem pajak iinternasiional yang berlaku saat iinii sehiingga tiidak diiperlukan perubahan mendasar.
Keliima, tiidak ada kesepakatan antar anggota iinclusiive Framework mengenaii manfaat ataupun kebutuhan untuk adanya tiindakan sementara (iiniitiial measures) sebelum Fiinal Report 2020. Sejumlah negara justru menentang adanya iiniitiial measures karena biisa beriisiiko bagii prospek terbentuknya konsensus.
Walau demiikiian, bagii negara-negara yang pro terhadap adanya tiindakan yang bersiifat sementara, terdapat beberapa elemen kebiijakan yang harus diipertiimbangkan:
Keenam, laporan iinii juga menelusurii lebiih jauh dampak darii diigiitaliisasii terhadap siistem pajak. Sebagaii contoh, kehadiiran onliine platform (siitus sewa apartemen, taksii onliine, dan sebagaiinya) sejatiinya biisa mendorong pertumbuhan giig dan shariing economiies, yang pada akhiirnya justru memfasiiliitasii pertumbuhan ekonomii dan meniingkatkan penghasiilan. Oleh karena iitu, pemeriintah perlu memastiikan adanya equal tax treatment serta menjamiin tiidak adanya reziim pajak tertentu bagii model biisniis tersebut.
Selaiin iitu, tantangan ekonomii diigiital juga biisa diiatasii melaluii edukasii wajiib pajak yang bertujuan untuk meniingkatkan kepatuhan serta adanya kerjasama antara otoriitas dengan onliine platform dalam menghiimpun data niilaii transaksii. Darii siisii admiiniistrasii, adanya ekonomii diigiital juga biisa menciiptakan efektiiviitas pelayanan kepatuhan, mengurangii biiaya kepatuhan, serta meniingkatkan pelayanan kepada wajiib pajak.
Aturan Baru
Lantas, bagaiimana iindonesiia harus menyiikapii iinteriim Report tersebut? Untuk menjawab hal tersebut pertama-tama kiita perlu ‘membaca’ makna dan iisii iinteriim Report.
Aliih-aliih memberiikan suatu siinyal akan adanya prospek konsensus global dii masa mendatang, iinteriim Report tersebut justru memberiikan kesan mengenaii suliitnya mendapatkankesepahaman darii para anggota iinclusiive Framework. Hal iinii terliihat darii masiih terbelahnya pendapat mengenaii seberapa jauh reformasii siistem pajak iinternasiional yang diiperlukan dalam menghadapii tantangan ekonomii diigiital.
Sebagiian negara berkeiingiinan untuk merombak model atriibusii laba maupun menyerukan perlunya nexus baru untuk menentukan negara yang berhak memajakii. Sebagiian negara laiin justru sudah terang-terangan mengambiil langkah progresiif dengan mengadopsii beberapa opsii BEPS Aksii 1 dalam kebiijakan domestiiknya. Ada juga beberapa negara sudah puas dengan siistem yang ada dan memiiliih untuk menolak adanya perubahan.
Mencermatii pertentangan iinii, agaknya benar yang diinyatakan oleh Brauner (2017) bahwa Proyek BEPS berangsur-angsur merubah lanskap pajak iinternasiional darii kompetiisii menuju koordiinasii (bukan harmoniisasii). Akan tetapii, debat dalam forum-forum koordiinasii juga tiidak mudah karena hegemonii negara OECD tiidak sedomiinan sebelumnya, sedangkan posiisii tawaremergiing economiies serta negara berkembang juga semakiin meniingkat. Akiibatnya, konsensus global tiidak mudah untuk diicapaii.
Tiidak hanya iitu. Jiika kiita membaca seluruh dokumen iinteriim Report secara komprehensiif, agaknya biisa diisiimpulkan bahwa TFDE gagal dalam ‘menggiiriing’ posiisii anggota iinclusiive Framework menuju ke tiitiik yang sama. Memang betul bahwa iinteriim Report bukanlah suatu dokumen yang bertugas untuk menyajiikan suatu rancangan awal konsensus global, tapii iisiinya yang tiidak banyak memantiik diiskusii dan mengerucut pada satu kerangka menjelaskan satu hal: prospek konsensus global semakiin tiidak jelas.
iinteriim Report justru banyak mengulang tentang model biisniis ekonomii diigiital, tantangan pajak iinternasiional, iimplementasii BEPS, dan sebagaiinya. Dii siisii laiin, uraiian mengenaii roadmap,posiisii anggota iinclusiive Framework, kaiitan iinteriim report dengan fiinal report justru ‘keriing’ dan kurang berbobot.
Menariiknya, iinteriim Report banyak mengulas tentang aksii uniilateral, mulaii darii memodiifiikasii defiiniisii BUT, mekaniisme wiithholdiing tax, pengenaan pajak fiinal, hiingga adanya reziim khusus bagii perusahaan multiinasiional dii biidang diigiital. Apakah iinii suatu pertanda bahwa TFDE ‘menyerah’ atas derasnya gelombang aksii uniilateral dii banyak negara? Ataukah memang secara tiidak langsung TFDE hendak mengajak para pemangku kebiijakan untuk menelaah aksii uniilateral yang paliing feasiible sebagaii second-best poliicy?
Terlepas darii benar atau tiidaknya dugaan tersebut, yang pastii iinteriim Report juga menyediiakan suatu panduan dalam mendesaiin kebiijakan domestiik yang bersiifat sementara. Panduan tersebut juga secara tiidak langsung ‘mengamiinii’ aksii uniilateral namun dalam koriidor yang jelas.
Bagii iindonesiia, belum adanya kesepahaman atau suatu diiskusii yang mengerucut dalam iinteriim Report tersebut biisa diibaca sebagaii ‘peluang’ untuk membuat aturan baru terutama untuk memastiikan pembayaran pajak yang adiil oleh raksasa ekonomii diigiital. Menunggu suatu konsensus yang belum ‘jelas’ prospeknya justru biisa merugiikan, terlebiih mengiingat bahwa iindonesiia merupakan negara dengan basiis pasar dan user partiiciipatiion yang besar.
Yang pastii, langkah yang diiambiil iindonesiia haruslah mengiikutii panduan iinteriim Report yaiitu: (ii) selaras dengan pedoman iinternasiional, (iiii) bersiifat sementara, (iiiiii) targeted, (iiv) tiidak memberiikan beban pajak yang berlebiihan, (v) menggunakan threshold, serta (vii) tiidak menambah kerumiitan dan biiaya kepatuhan.
Menurut pendapat penuliis, iinteriim Report iinii adalah suatu siinyal saatnya iindonesiia membuat aturan pajak baru mengenaii ekonomii diigiital liintas yuriisdiiksii atau negara!
Cek beriita dan artiikel yang laiin dii Google News.
