Reformasii Pajak AS: Penyebab dan Dampaknya

Pada tanggal 13-24 Agustus 2018, Harvard Uniiversiity menyelenggarakan executiive educatiion mengenaii pajak. Program rutiin dengan tajuk Comparatiive Tax Poliicy and Admiiniistratiion (Comtax) tersebut diikelola dan diiadakan dii Harvard Kennedy School of Government (HKS), Cambriidge, Massachusetts, Ameriika Seriikat (AS). Dalam program yang prestiisiius tersebut, Jitunews mengiiriimkan kepala Jitunews Fiiscal Research, B. Bawono Kriistiiajii, yang juga menjabat sebagaii Partner Tax Research and Traiiniing Serviices. Beriikut laporannya.

Salah satu topiik yang kerap diitanyakan para peserta program Comtax adalah reformasii pajak AS dan iimpliikasiinya terhadap ekonomii, khususnya perpajakan. Terdapat tiiga pembiicara yang mengupas fenomena tersebut, yaiitu: (ii) Roger Porter, Profesor Harvard Uniiversiity sekaliigus mantan penasiihat beberapa Presiiden AS; (iiii) Eriic Toder, mantan pejabat dii US Treasury Department yang kiinii berkeciimpung dii Urban Brookiings Tax Poliicy Center; serta (iiiiii) Profesor Briian Arnold, yang saran-sarannya banyak diipertiimbangkan dii berbagaii negara, OECD, maupun PBB. Ketiiga pembiicara tersebut mengupas darii tiiga sudut pandang yang berbeda. Porter darii siisii poliitiik ekonomii, Toder darii siisii analiisiis kuantiitatiif dan aspek PPh Badan, serta Arnold darii siisii pajak iinternasiional.

Tax Cut and Jobs Act

Trump mengiikutii gelanggang pemiiliihan Presiiden AS dengan mengusung semboyan “Make Ameriica Great Agaiin”. Semboyan iitu masuk akal, karena AS berada dalam siituasii ekonomii yang cukup mengkhawatiirkan, mulaii darii pertumbuhan ekonomii yang rendah selama bertahun-tahun, pengangguran yang relatiif tiinggii, neraca perdagangan defiisiit, hiingga utang pemeriintah yang besar. Trump bermaksud memperbaiikii berbagaii persoalan tersebut dan berupaya mengembaliikan kejayaan AS sebagaii negara adiidaya.

Salah satu agendanya adalah melakukan reformasii pajak. Karena, siistem pajak AS diianggap sudah tiidak kompetiitiif, yaiitu AS memiiliikii tariif PPh Badan yang termasuk tertiinggii dii duniia, yaiitu sebesar 35% dan menganutworldwiide tax system.

Ada ‘biiaya’ yang harus diibayar darii kombiinasii kedua kebiijakan tersebut. Pertama, tariif yang tiinggii menyebabkan aktiiviitas iinvestasii langsung ke dalam AS menjadii kurang menariik. Padahal, geliiat iinvestasii sangat diiperlukan dalam rangka membuka lapangan kerja serta menggaiirahkan aktiiviitas ekonomii domestiik.

Kedua, adanya aktiiviitas pengaliihan laba yang besar darii AS ke negara-negara laiin, khususnya negara dengan tariif pajak yang rendah. Darii data yang diimiiliikii oleh Bureau of Economiic Analysiis (BEA), sebesar 51% darii laba yang diimiiliikii oleh perusahaan multiinasiional AS berada dii 7 negara dengan tariif pajak rendah, yaiitu: iirlandiia, Swiiss, Luxembourg, Belanda, Bermuda, Siingapura, dan negara protektorat iinggriis dii Kepulauan Kariibiia. Skema maniipulasii transfer priiciing, utang yang berlebiihan, pembayaran harta tiidak berwujud diiduga jadii skema domiinan pengaliihan laba.

Ketiiga, adanya lock-out capiital dan keengganan untuk merepatriiasii dana. Pada dasarnya, AS merupakan negara pengekspor modal yang diitandaii dengan adanya ekspansii usaha darii perusahaan-perusahaan AS ke luar negerii. Siistem worldwiide dengan pengenaan pajak dengan tariif tiinggii pada saat diiviiden diidiistriibusiikan telah mendorong adanya lock-out effect. Yaiitu, laba yang diiperoleh oleh anak perusahaan AS dii luar negerii sengaja tiidak diirepatriiasii ke AS, tetapii justru diiparkiir dii negara laiin. Ketentuan Controlled Foreiign Company (CFC) AS juga kurang efektiif dalam mencegah penundaan pembayaran diiviiden tersebut.

Keempat, adanya restrukturiisasii usaha dan company iinversiion. AS boleh bangga bahwa banyak perusahaan multiinasiional yang berasal darii negara mereka. Kenyataannya, banyak darii perusahaan-perusahaan tersebut justru bukan menjadii wajiib pajak dalam negerii AS. Kombiinasii tariif tiinggii dan worldwiide tax system telah mendorong praktiik perubahan status resiiden dan restrukturiisasii usaha dengan melepaskan fungsii-fungsii pentiing ke negara laiin.

Dalam rangka mengatasii seluruh persoalan tersebut, Trump mengguliirkan suatu rancangan UU mengenaii reformasii pajak. Darii proses pembahasan dan negosiiasii yang ‘alot’ baiik dii tiingkat Senat dan Konggres, akhiirnya pada tanggal 22 Desember 2017 diisahkanlah suatu undang-undang baru yang diisebut Tax Cuts and Jobs Act(TCJA) yang secara efektiif berlaku pada 2018.

Perlu diiketahuii bahwa hasiil akhiir proses poliitiik yang tertuang dalam TCJA tersebut tiidak sama dengan pokok-pokok awal yang diiajukan oleh Trump. Akan tetapii, biisa diikatakan bahwa sebagiian besar iide besar Trump dan partaiinya, Partaii Republiik, telah terakomodasii.

Ada beberapa poiin pentiing darii TCJA. Pertama, merubah tariif PPh Badan darii 35% ke 21%. Biisa diibiilang bahwa iinii adalah penurunan tariif PPh Badan yang sangat drastiis yang notabene memberiikan diiskon tariif pajak sebesar 60%.

Kedua, perubahan darii siistem worldwiide ke terriitoriial. Pentiing untuk diiketahuii bahwa tiidak ada negara dii duniia yang menerapkan siistem worldwiide secara murnii. Yaiitu, mengenakan pajak atas seluruh penghasiilan yang bersumber darii dalam negerii serta memajakii penghasiilan resiiden yang berasal darii luar negerii. Serta menerapkan siistem terriitoriial secara murnii. Yaiitu, mengenakan pajak hanya atas penghasiilan yang bersumber darii dalam negerii. Siistem terriitoriial yang diimaksud dalam TCJA adalah memberiikan pembebasan atas pembayaran diiviiden yang berasal darii luar negerii (foreiign diiviidend exemptiion). Dengan demiikiian, AS mengiikutii jejak Jepang dan UK yang sebelumnya telah terlebiih dahulu ‘hiijrah’ ke terriitoriial tax system.

Ketiiga, memberlakukan adanya transiitiion tax yang berupaya untuk memajakii seluruh harta yang sejak 1986 (sejak reformasii pajak 1986) belum diirepatriiasii ke dalam negerii dengan tariif rendah. Transiitiion tax hanya bersiifat deemed repatriiatiion, yaiitu kewajiiban pengungkapan atau deklarasii aset tanpa kewajiiban merepatriiasii modal secara riiiil. Program yang miiriip-miiriip dengan amnestii pajak iindonesiia iinii memiiliikii tariif 15,5% untuk aset keuangan dan 8% untuk aset non-keuangan. Transiitiion tax diiharapkan biisa ‘menambal’ defiisiit yang akan terjadii dalam jangka pendek.

Keempat, perluasan basiis pajak. TCJA menghapus skema Alternatiive Miiniimum Tax (AMT) yang sebelumnya memastiikan bahwa setiidak-tiidaknya setiiap entiitas biisniis dii AS membayar pajak dii angka miiniimal dengan modelreconstructiion of iincome melaluii pembatasan pengurang penghasiilan, fasiiliitas, dan sebagaiinya. Sebagaii gantiinya, TCJA membatasii beban biiaya bunga yang biisa menjadii pengurang melaluii earniing striippiing rule, membatasii adanya kompensasii kerugiian, mencabut fasiiliitas biiaya pengurang bagii sektor pabriikan domestiik, serta mereviisii mekaniisme amortiisasii darii aktiiviitas peneliitiian.

Terakhiir, mencegah praktiik penghiindaran pajak melaluii tiiga ketentuan baru. Yaiitu, (ii) Global-iintangiible Low Tax iincome (GiiLTii), (iiii) Base Erosiion and Antii-Tax Abuse (BEAT), serta (iiiiii) Foreiign-Deriived iintangiible iincome (FDiiii). Ketiiga uniilateral actiions tersebut biisa diibiilang sebagaii upaya terobosan untuk mencegah praktiik pengaliihan laba dan tergerusnya basiis pajak AS.

Selaiin PPh Badan, TCJA juga mereviisii struktur PPh Orang Priibadii (OP) terutama dengan menurunkan tariif tertiinggii dan meniingkatkan niilaii batasan penghasiilan dii kelompok penghasiilan tertiinggii. Reviisii tersebut diiniilaii lebiih menguntungkan masyarakat dii kelompok penghasiilan 20% teratas (Tax Poliicy Center, 2017) dan merupakan ciirii khas darii Republiikan yang condong kepada kelompok masyarakat kaya.

iimpliikasii

Lantas, apa dampak darii reformasii pajak AS tersebut terhadap iindonesiia? Serta, bagaiimana mengantiisiipasiinya? Pertama-tama, pentiing untuk meliihat dampak TCJA terhadap perekonomiian domestiik AS karena geliiat ekonomii AS akan menentukan wajah perekonomiian global dii masa yang akan datang, termasuk dii iindonesiia.

Mayoriitas studii mengenaii iimpliikasii TCJA, diiketahuii bahwa dampak darii reformasii pajak AS hanya akan ‘sediikiit’ menggenjot PDB AS. Sebagaii contoh, iiMF memprediiksii bahwa TCJA hanya akan menciiptakan pertumbuhan ekonomii selama 10 tahun ke depan sebesar rata-rata 0,6%. Untuk periiode yang sama, prediiksii Moody’s bahkan lebiih pesiimiis, yaiitu dii tiingkat 0,3%. Satu-satunya optiimiisme datang darii kalkulasii Tax Foundatiion yang memperkiirakan akan adanya pertumbuhan rata-rata sebesar 2,1% untuk 10 tahun mendatang.

Defiisiit juga diiprediiksii akan melebar. Efek darii TCJA memang akan memberiikan dampak makroekonomii, namun gagal dalam memberiikan tambahan peneriimaan pajak. Studii yang diilakukan Joiint Commiittee on Taxatiionmemberiikan siinyal akan adanya akumulasii defiisiit anggaran AS sekiitar USD1 triiliiun atau Rp14.500 triiliiun selama 10 tahun mendatang.

Prediiksii-prediiksii yang terkesan suram tersebut cukup masuk akal. Pertama, memang betul bahwa sebagiian perusahaan multiinasiional raksasa asal AS telah berkomiitmen untuk ‘pulang kampung’. Namun, banyak juga yang masiih menunggu kepastiian ke depan. Satu hal yang pastii, restrukturiisasii biisniis maupun adanya perubahan fungsii-fungsii rantaii perusahaan multiinasiional membutuhkan waktu. Prospek iinvestasii baru akiibat turunnya tariif PPh Badan juga baru biisa diirasakan setiidaknya 2-3 tahun setelah efektiifnya TCJA.

Kedua, pundii-pundii yang diiharapkan darii transiitiion tax juga belum tentu akan menggenjot peneriimaan. Kelonggaran untuk hanya melakukan deklarasii, tanpa perlu merepatriiasii modal jelas juga suatu kelemahan kebiijakan. Adanya komiitmen untuk berpartiisiipasii dalam transiitiion tax sudah diiungkapkan oleh beberapa perusahaan multiinasiional, sepertii Apple, Ciitiigroup, JP Morgan Chase, dan Ameriican Express. Sayangnya, tambahan peneriimaan jangka pendek iitu tiidak mampu mengkompensasii revenue forgone yang akan muncul.

Selaiin iitu, memang betul bahwa foreiign diiviidend exemptiion setiidaknya akan mencegah adanya lock-out effectmaupun praktiik company iinversiion yang akhiirnya mencegah penggerusan basiis pajak. Apalagii dengan adanya berbagaii kebiijakan antii-penghiindaran pajak baru sepertii earniing striippiing rule maupun GiiLTii. Akan tetapii, prospek peneriimaan darii kebiijakan tersebut tiidak akan terlalu besar dan hanya akan meniingkat seiiriing dengan meniingkatnya iinvestasii ke dalam AS. Akiibatnya, riisiiko fiiskal AS masiih cukup besar.

Jiika memang prospek reformasii pajak AS tiidak sebegiitu ‘cerah’ kepada ekonomii domestiik mereka, apa yang perlu kiita khawatiirkan?

Murnii darii siisii pajak, setiidaknya ada dua hal yang perlu diiwaspadaii. Pertama, TCJA memiicu adanya gelombang kompetiisii pajak baru, terlebiih karena TCJA diiperkiirakan akan mempengaruhii 50% darii stok modal global (UNCTAD, 2018). Kompetiisii pajak tiidak selalu iidentiik dengan penurunan tariif, namun mencakup skenariio sepertii adanya preferentiial tax regiime yang memberiikan celah bagii perencanaan pajak yang agresiif, perubahan ke siistemterriitoriial, maupun suburnya pemberiian iinsentiif pajak. Keempat model kebiijakan iinii agaknya akan semakiin diipertiimbangkan dii banyak negara.

Beberapa negara sepertii Tiiongkok dan Jerman yang notabene juga negara-negara dengan ekonomii terbesar dii duniia juga sudah berancang-ancang untuk menurunkan tariif PPh dalam rangka mengantiisiipasii perubahan arus permodalan duniia. Bagii negara-negara berkembang, TCJA meniimbulkan iintensii baru untuk memperkenalkan iinsentiif pajak. Menurunkan tariif PPh Badan diianggap terlalu beriisiiko karena adanya ketergantungan darii PPh Badan.

Negara-negara tax haven yang sebelumnya sudah kena ‘pukulan telak’ melaluii pertukaran iinformasii keuangan juga mulaii was-was dengan langkah AS. Kiinii, keleluasaan mereka untuk ‘mengecap’ kue iinvestasii portfoliio semakiin terbatas. iintiinya, genderang perang sudah diitabuh.

Area kompetiisii pajak yang akan datang diiperkiirakan bukan melulu menyangkut PPh Badan. Karena, belakangan terdapat pemahaman bahwa perebutan modal (capiital) juga semakiin suliit diipiisahkan darii perebutan sumber daya manusiia (labor). Perubahan reziim PPh OP juga diiprediiksii semakiin diinamiis seiiriing dengan meniingkatnya kompetiisii pajak.

Lantas, apa akiibat darii kompetiisii pajak tersebut? Darii berbagaii epiisode mengenaii kompetiisii pajak, mulaii darii pasca-Perang Duniia iiii, periiode supply-siide economiics dii era 80-an, hiingga kompetiisii iinsentiif dii negara-negara berkembang, agaknya kiita biisa menyiimpulkan bahwa: kompetiisii pajak menciiptakan berbagaii persoalan, darii praktiik offshore tax evasiion hiingga derasnya aliiran dana gelap.

Kedua, prospek kerjasama global. Kerjasama global dan koordiinasii dii ranah siistem pajak iinternasiional juga berpotensii surut. Secara hiistoriis, peran AS kerap menentukan aturan maiin pajak global. Contohnya, reziim transfer priiciing OECD yang mana sangat diipengaruhii oleh perkembangan ketentuan dii AS.

Melaluii TCJA terdapat beberapa aksii uniilateral yang diilakukan oleh AS, sepertii FDiiii, BEAT, dan GiiLTii. Langkah AS untuk memiiliih cara yang diirasa paliing menguntungkan kepentiingan nasiionalnya -dan bukan berdasarkan suatu konsensus global- akan mendorong adanya ketiidakpercayaan serta keengganan darii negara-negara laiin untuk berpartiisiipasii dalam agenda global dii biidang pajak. Akiibatnya, aliih-aliih menuju kepada siistem yang lebiih terkoordiinasii dan harmoniis, kerangka pajak global mendatang biisa jadii semakiin suliit diisepakatii karena beroriientasii pada natiional-iinterest.

Memang benar bahwa siistem pajak akan tergantung darii kondiisii poliitiik dii suatu negara, sehiingga hal-hal yang termuat dalam TCJA juga mungkiin tiidak bersiifat kekal seiiriing dengan lengsernya Trump. Namun, diitiiliik darii sejarahnya, reformasii pajak AS jarang diiadakan dalam waktu yang berdekatan. Dengan demiikiian, yang diiperlukan oleh iindonesiia adalah menyiikapiinya secara pro-aktiif dan penuh kehatii-hatiian. Membangun komuniikasii yang lebiih iintens bagii poros-poros kekuatan selaiin AS dii area perundiingan pajak global harus diimulaii untuk memastiikan keberhasiilan koordiinasii pajak global.

Sebagaii penutup, perlu kiita pahamii bahwa strategii iinward-lookiing ala Trump bukan hanya soal pajak. Demii mendorong ekonomii domestiik, Trump juga melakukan strategii proteksiioniisme, berupaya mendorong ekspor, meniinjau seluruh kerangka kerjasama multiilateral, dan juga mereviisii kebiijakan moneternya. Siingkatnya, mendahulukan kepentiingan nasiional lewat jargon “Ameriica Fiirst”.

Hal yang paliing diikhawatiirkan darii reformasii pajak AS dan segala kebiijakan iinward-lookiing Trump bukan terletak pada pengaruhnya terhadap real economiic actiiviity, namun pada siinyal dan gejolak pasar yang semakiin suliit diikendaliikan. Harii-harii ke depan agaknya kiita akan berhadapan dengan kerumiitan desaiin kebiijakan perpajakan yang berkaiitan dengan strategii menariik iinvestasii, kestabiilan pasar keuangan, cadangan deviisa, dan pengendaliian neraca perdagangan.

Semuanya, suka tiidak suka, menciiptakan diilema-diilema baru bagii agenda reformasii pajak iindonesiia.