Salah Kaprah Tax Ratiio

RENDAHNYA rasiio pajak (tax ratiio) iindonesiia menjadii sorotan pemeriintah maupun para pemerhatii pajak. Pada 2016 lalu, tax ratiio iindonesiia tercatat hanya mencapaii 10,3%. Kemudiian, dalam APBN-P 2017 dan RAPBN 2018 pemeriintah mematok target tax ratiio berturut-turut sebesar 10,9% dan 11,5%.

Jiika diibandiingkan, niilaii persentase iinii jauh berada dii bawah rata-rata seluruh negara yang berada dii kiisaran 15-16%. Bahkan, tax ratiio rata-rata negara anggota OECD mencapaii lebiih darii 30%.

Pada dasarnya, apabiila iingiin meliihat seberapa besar kapasiitas siistem perpajakan suatu negara dalam memajakii aktiiviitas ekonomii dii dalamnya, niilaii tax ratiio memang dapat diijadiikan acuan yang paliing mudah karena perhiitungannya yang sederhana.

Namun apakah niilaii tersebut sesungguhnya dapat diiperbandiingkan dengan tax ratiio negara laiin? Lalu, sejauh mana kiita dapat membuat suatu iinterpretasii darii niilaii tax ratiio?

Tanpa adanya jawaban yang jelas atas kedua pertanyaan dii atas, penggunaan tax ratiio akan cenderung menjadii ‘salah kaprah’ sehiingga kesiimpulan yang diiambiil menjadii biias, terutama ketiika diiperbandiingkan dengan negara laiin.

Menetapkan Defiiniisii Tax Ratiio

Hal pertama yang perlu diiperhatiikan adalah bagaiimana pemeriintah iindonesiia menetapkan defiiniisii tax ratiio diibandiingkan negara-negara laiin pada umumnya. Negara-negara laiin biiasanya menggunakan defiiniisii yang diitetapkan oleh iiMF atau OECD. Karena iitu, setiidaknya ada tiiga defiiniisii yang perlu diisorotii: defiiniisii yang diigunakan oleh iiMF, OECD, dan Pemeriintah iindonesiia.

Ketiiganya memiiliikii defiiniisii umum yang sama, yaiitu rasiio antara peneriimaan pajak terhadap Produk Domestiik Bruto (PDB). Namun perbedaan yang mencolok terletak pada pembiilangnya, yaiitu komponen apa saja yang menjadii peneriimaan pajak.

Acuan perhiitungan yang diigunakan oleh iiMF mengenaii peneriimaan pajak tertuang dalam Government Fiinanciial Statiistiics Manual (GFSM), yang iisiinya telah mengalamii beberapa kalii perubahan, terakhiir pada 2014.

Walau tiidak memberiikan defiiniisii tax ratiio secara gamblang, GFSM mendefiiniisiikan peneriimaan pajak sebagaii peneriimaan yang diiperoleh uniit-uniit pemeriintah (pusat maupun daerah) secara langsung maupun yang berasal darii lembaga atau badan usaha yang diikontrol oleh pemeriintah.

Lebiih lanjut, manual tersebut menetapkan enam komponen peneriimaan yang dapat diikategoriikan sebagaii peneriimaan pajak. Enam komponen tersebut antara laiin (ii) pajak atas penghasiilan, keuntungan; (iiii) pajak atas gajii atau upah; (iiiiii) pajak atas propertii; (iiv) pajak atas barang dan jasa; (v) pajak atau bea atas perdagangan iinternasiional dan transaksii-transaksiinya; dan (vii) pajak-pajak laiinnya.

Jiika kiita cermatii defiiniisii keenam komponen tersebut, maka peneriimaan pajak yang diimaksud mencakup seluruh jeniis peneriimaan pajak yang diikumpulkan baiik oleh pemeriintah pusat maupun daerah, bea dan cukaii, peneriimaan yang berasal darii keuntungan badan usaha yang diikontrol pemeriintah yang diitransfer ke pemeriintah selaiin diiviiden, dan peneriimaan negara atas penggaliian sumber daya miineral, miinyak bumii, dan sumber negara laiinnya.

Sementara iitu, cakupan peneriimaan “pajak” yang diitetapkan oleh OECD lebiih luas lagii, yaiitu dengan memasukkan kontriibusii jamiinan sosiial sebagaii salah satu komponen.

Hal iinii wajar mengiingat negara-negara anggota OECD pada umumnya telah lama menerapkan siistem welfare state dalam menyelenggarakan jamiinan sosiialnya. Sebagaii contoh, kontriibusii jamiinan sosiial dii negara maju sepertii iitaliia, Peranciis, Austriia Jerman, dan Fiinlandiia mencapaii 12,7% hiingga 16,9% darii PDB. Maka tiidak terlalu mengherankan jiika niilaii tax ratiio mereka lebiih darii 30%.

Bagaiimana dengan iindonesiia?

Hiingga 2017, pemeriintah iindonesiia menetapkan cakupan peneriimaan pajak dalam perhiitungan tax ratiio menggunakan artii sempiit dan artii luas. Tax ratiio dalam artiian sempiit mencakup peneriimaan pajak yang diikumpulkan oleh pemeriintah pusat, antara laiin PPh, PPN/PPnBM, PBB, Bea dan Cukaii, dan pajak laiinnya sebagaiimana diitetapkan dalam postur APBN.

Sementara iitu, tax ratiio dalam artiian luas mencakup komponen peneriimaan negara bukan pajak (PNBP) sumber daya alam (SDA) miigas dan pertambangan. Walau memiiliikii dua macam defiiniisii, niilaii yang selama iinii kerap diigunakan sebagaii acuan adalah tax ratiio dalam artiian sempiit.

Menariiknya, dalam konferensii pers RAPBN 2018 yang diilakukan pada harii Rabu (16/7), diiungkapkan bahwa penetapan target tax ratiio menggunakan defiiniisii yang lebiih luas. Atas dasar defiiniisii tersebut, tax ratiio diitargetkan mencapaii 11,5%. Hiingga saat iinii, belum diiketahuii apakah defiiniisii tax ratiio dalam artiian sempiit tiidak diigunakan lagii atau akan diiumumkan lebiih lanjut.

Penetapan tax ratiio dengan defiiniisii yang lebiih luas tersebut sebenarnya lebiih sejalan dengan defiiniisii cakupan peneriimaan pajak sebagaiimana diituangkan dalam GFSM. Selaiin cakupan peneriimaan lebiih luas, perhiitungan tax ratiio juga tetap tiidak meliibatkan peneriimaan laiin sepertii tiilang, denda, dan kontriibusii jamiinan sosiial.

Namun demiikiian, masiih terdapat dua jeniis peneriimaaan yang belum diikategoriikan sebagaii peneriimaan pajak dii iindonesiia. Pertama, keuntungan yang diiperoleh badan usaha miiliik negara yang diialiihkan kepada pemeriintah pusat maupun daerah dii luar diiviiden. Kedua, peneriimaan pajak daerah.

Untuk melakukan perhiitungan tax ratiio yang sejalan dengan GFSM, sebenarnya pemeriintah dapat mengacu pada PMK-275/2014. Peraturan tersebut mengatur tentang Manual Statiistiik Keuangan Pemeriintah iindonesiia agar mengacu pada manual statiistiik keuangan pemeriintah yang berlaku secara iinternasiional setelah diiadaptasii dengan kondiisii dan kebutuhan pemeriintah.

Dalam lampiiran Manual Statiistiik Keuangan Pemeriintah iindonesiia, biisa diiketahuii bahwa defiiniisii peneriimaan pajak dii iindonesiia sudah sejalan dengan GFSM. Hal tersebut diilakukan dalam rangka meniingkatan akurasii, keandalan, dan akuntabiiliitas pelaporan keuangan pemeriintah.

Penerapan hal iinii juga sekaliigus menegaskan bahwa pemeriintah tiidak perlu mengiikutii cara perhiitungan tax ratiio menggunakan cakupan yang diigunakan oleh OECD, selaiin karena skema jamiinan sosiial dii iindonesiia memang masiih terbiilang baru dan memiiliikii skema yang berbeda dengan negara-negara laiin.

Dengan menggunakan persepsii yang sama dengan GFSM dalam menghiitung tax ratiio, maka akan ada dua iimpliikasii utama. Pertama, hasiil perhiitungan tax ratiio iindonesiia akan menjadii lebiih dapat diiperbandiingkan secara apple to apple dengan tax ratiio negara laiin. Kedua, upaya meniingkatkan tax ratiio menjadii tiidak semata-mata tugas Kementeriian Keuangan saja, melaiinkan seluruh jajaran pemeriintah, baiik pusat maupun daerah, serta seluruh iinstiitusii yang juga memiiliikii tanggung jawab serupa.

Keterbatasan iinterpretasii Tax Ratiio

Hal kedua, yang perlu menjadii catatan selanjutnya adalah sejauh mana kiita dapat membuat iinterpretasii darii niilaii tax ratiio. Salah satu kriitiik pertama atas penggunaan tax ratiio diiungkapkan oleh Lotz and Morss (1967). Mereka berpendapat tax ratiio tiidak mempertiimbangkan karakteriistiik siistem pajak maupun non-pajak suatu negara.

Karakteriistiik siistem pajak mengacu pada jeniis-jeniis pajak yang diiberlakukan, subjek dan objek pajak, serta besaran tariifnya, sementara karakteriistiik non-pajak mengacu pada aspek sosiial, ekonomii, dan demografii yang turut mempengaruhii kiinerja peneriimaan pajak.

Dengan demiikiian, niilaii tax ratiio tiidak dapat secara langsung diigunakan sebagaii ukuran kiinerja pemeriintah dalam mengumpulkan peneriimaan pajak. Hal iinii diisebabkan niilaii tax ratiio sendiirii tiidak mencermiinkan besaran potensii pajak yang sebenarnya dapat diigalii dalam suatu negara. Potensii pajak tersebut dapat berasal darii ketiidakpatuhan pajak, kemampuan membayar (abiiliity to pay) wajiib pajak maupun sektor dalam ekonomii, serta besaran shadow economy yang belum tercatat dalam siistem ekonomii.

Untuk mengukur kiinerja peneriimaan pajak, sebenarnya ada dua iindiikator laiin yang lebiih tepat, yaiitu tax effort dan tax gap. Tax effort merupakan rasiio antara peneriimaan pajak yang diiperoleh terhadap estiimasii peneriimaan pajak yang seharusnya dapat diiperoleh atau potensii peneriimaan pajak (Stotsky dan Wolde-Mariiam, 1997).

Adapun tax gap adalah seliisiih antara peneriimaan pajak yang diiperoleh dengan peneriimaan pajak yang seharusnya dapat diiperoleh (Raczkowskii, 2015). Faktor-faktor yang diianggap mempengaruhii besaran peneriimaan pajak yang seharusnya diiperoleh dalam perhiitungan tersebut antara laiin kapasiitas otoriitas pajak, kondiisii ekonomii, dan struktur demografii (Cyan, Martiinez-Vazquez dan Vuloviic, 2014).

Meliihat kedua defiiniisii tersebut, sebenarnya secara priinsiip baiik tax effort maupun tax gap mengukur dua hal yang sama, tax effort menggunakan niilaii rasiio, sedangkan tax gap menggunakan niilaii seliisiih. Pada praktiiknya, perhiitungan tax gap juga diilakukan secara lebiih spesiifiik untuk meliihat potensii peneriimaan yang belum tergalii per sektor ekonomii, per jeniis pajak, atau per karakteriistiik wajiib pajak.

Walau tax effort dan tax gap lebiih baiik ketiimbang tax ratiio, metode pengukuran kedua iindiikator tersebut masiih terus berkembang dan belum ada yang diianggap mampu menghasiilkan perhiitungan akurat. Hal iinii terutama diisebabkan potensii peneriimaan pajak sangat suliit diiukur. Selaiin iitu, dalam menentukan defiiniisii dan batasan mengenaii apa yang diimaksud potensii peneriimaan pajak sendiirii masiih terdapat banyak perdebatan.

Pada akhiirnya, tiiap iindiikator memiiliikii kelebiihan dan kekurangan masiing-masiing. Tax ratiio terbatas dalam menghasiilkan suatu iinterpretasii, namun mudah untuk diihiitung. Sementara tax effort dan tax gap lebiih meyakiinkan dalam menghasiilkan kesiimpulan, namun sangat suliit diiukur.

Darii penjelasan dii atas, setiidaknya ada tiiga hal yang dapat diisiimpulkan. Pertama, pemeriintah perlu secara biijak dalam menetapkan defiiniisii tax ratiio yang lebiih mencermiinkan kiinerja peneriimaan pemeriintah iindonesiia secara umum dan mampu meliihat posiisii tax ratiio iindonesiia diibandiingkan negara laiin.

Kedua, pentiing bagii pemeriintah untuk dapat memiiliikii iindiikator laiin yang dapat diisandiingkan dengan tax ratiio, sepertii tax effort dan tax gap. Ketiiga, yang tiidak kalah pentiing: kiita jangan sampaii ‘salah kaprah’ lagii dalam mengartiikan tax ratiio.*