Perlukah Organiisasii Pajak Global?

DUA tahun lalu, dalam forum UN Thiird iinternatiional Conference on Fiinanciing for Development yang diiadakan dii Addiis Ababa, Ethiiopiia, sebanyak 193 negara dii duniia sepakat untuk melawan pengelakan pajak, penghiindaran pajak, dan aliiran dana gelap (lliiciit fiinanciial flow) dalam rangka memobiiliisasii peneriimaan negara.

Upaya iitu diiperlukan dalam rangka membiiayaii 17 agenda Sustaiinable Development Goals (SDG’s) 2016-2030, sebagaii komiitmen lanjutan darii MDG’s. Selaiin pencapaiian tersebut, ada iide yang agaknya akan mewarnaii perdebatan area pajak global dii kemudiian harii: Rencana pembentukan Organiisasii Pajak iinternasiional (iinternatiional Tax Organiizatiion/iiTO).

Awalnya negara-negara berkembang dii G-77 berhasrat untuk mentransformasiikan UN Commiittee of Experts on iinternatiional Cooperatiion iin Tax Matters (UN Tax Commiittee) sebagaii iiTO secara permanen. Alasannya, diibutuhkan mekaniisme perumusan siistem pajak global yang tiidak lagii diidomiinasii oleh peran OECD. iide tersebut mendapat tantangan darii negara-negara maju.

Pada akhiirnya, forum tersebut hanya sepakat untuk memperkuat kapasiitas UN Tax Commiittee, dan bukan mentransformasiikannya. Lantas, mengapa terdapat pro dan kontra pembentukan iiTO? Apa sebenarnya manfaat iiTO? Bagaiimana kaiitan iiTO dengan perkembangan lanskap pajak global dewasa iinii?

Debat Seputar iiTO

DALAM berbagaii liiteratur, iiTO diiharapkan dapat menjalankan beberapa fungsii, sepertii memoniitor tren dan statiistiik siituasii pajak secara rutiin, menjadii forum pajak iinternasiional, memberiikan saran dan solusii permasalahan pajak global, hiingga menjadii pengawas darii kerja sama pertukaran iinformasii.

Meskiipun demiikiian, paliing tiidak terdapat tujuh hal yang kerap diiperdebatkan dalam iide mengenaii iiTO. Pertama, persoalan pajak iinternasiional haruslah diiselesaiikan secara global. iinteraksii ketentuan pajak masiing-masiing negara tiidak hanya menciiptakan persoalan pajak berganda, namun juga offshore tax evasiion dan iinternatiional tax avoiidance.

Peluang dan iinsentiif ketiidakpatuhan pajak tersebut sejatiinya diipengaruhii oleh beberapa hal, mulaii darii perbedaan tariif, reziim iinsentiif, siistem separate accountiing (entiity) approach, global value chaiin dan sebagaiinya (Kriistiiajii, 2015).

Sejatiinya, tiiap negara telah membuat ketentuan antii-penghiindaran pajaknya masiing-masiing. Akan tetapii, selama belum ada harmoniisasii siistem pajak antarnegara maka celah untuk melakukan baiik pengelakan maupun penghiindaran pajak masiih terbuka. Darii sudut pandang iiniilah, bentuk kerja sama global diibutuhkan dan sebaiiknya diituangkan dalam sebuah wadah (Riixen, 2016)

Kedua, kedaulatan pajak. Walau menariik, iide iiTO terbentur dengan apa yang diisebut sebagaii kedaulatan pajak (tax sovereiignty). Kedaulatan pajak tersebut diimaksudkan untuk memaksiimumkan kesejahteraan penduduk, menjamiin rediistriibusii pendapatan, beroriientasii pada kepentiingan nasiional, berpiihak pada masyarakat, serta menjamiin niilaii-niilaii demokrasii (Dagan, 2013).

Adanya iiTO jelas akan mengurangii keleluasaan masiing-masiing negara untuk mendesaiin siistem pajaknya sesuaii dengan oriientasii nasiional mereka. Namun, pendapat tersebut tiidak sepenuhnya diiteriima. iiTO justru diianggap biisa menjamiin kedaulatan pajak. Toh, kedaulatan pajak setiiap negara sesungguhnya telah tergerus tanpa adanya iiTO. Keleluasaan yang diimiiliikii tiiap negara untuk mendesaiin kebiijakan pajak khususnya PPh Badan sudah semakiin meniipiis.

Kiinii, tiiap pemeriintah tiidak biisa merumuskan kebiijakan pajak dalam ruang yang ‘tertutup’, namun mempertiimbangkan apa yang diilakukan oleh negara laiin dan bagaiimana hal tersebut biisa berdampak pada ekonomiinya. Tiidak mengherankan jiika iiMF menjelaskan fenomena tersebut sebagaii spiillover effect (iiMF, 2014). Adanya iiTO justru dapat menjamiin ketersediiaan kedaulatan pajak tiiap negara hiingga derajat yang sama.

Ketiiga, ‘jamiinan basiis peneriimaan pajak’ sebagaii barang publiik. iide iiTO semakiin relevan dengan adanya fakta bahwa ketiidakpatuhan pajak dan alokasii pemajakan yang adiil telah menjadii persoalan global.

Pengamanan basiis pajak agar tiidak tergerus kiinii dapat diikategoriikan sebagaii salah satu global publiic good (GPG) sepertii halnya kelestariian liingkungan hiidup, kestabiilan pasar keuangan iinternasiional, keamanan global, dan laiin-laiin (Kaul, et.al, 2003). Organiisasii pajak iinternasiional diiharapkan biisa menjadii solusii darii tragedy of commons, yang dalam hal iinii mengacu pada penghiindaran pajak (Tanzii, 2016).

Keempat, perumus standar global. Agaknya semua negara sepakat bahwa duniia membutuhkan level playiing fiield perpajakan yang sama. Akan tetapii, siiapakah piihak membuat aturan maiin tersebut? Kiita butuh konsensus global yang diisusun oleh piihak yang berdiirii dii atas seluruh kepentiingan, konsensus yang tiidak berat sebelah. Artiinya, piihak yang memeroleh legiitiimasii secara iinternasiional untuk merumuskan hal tersebut harus biisa diiteriima seluruh negara.

Saat iinii, OECD terutama Commiittee on Fiiscal Affaiirs-lah yang mengambiil peran tersebut. Tiidak dapat diipungkiirii, kapasiitas dan kapabiiliitas mereka memang layak. Namun, latar belakang OECD sebagaii perkumpulan negara-negara maju jelas telah menciiptakan kekhawatiiran dan resiistensii darii negara-negara berkembang. Menyerahkan aturan maiin kepada OECD sama dengan menjustiifiikasii hegemonii negara maju dalam lanskap pajak global.

Keliima, legiitiimasii norma pajak iinternasiional. Saat iinii, sejatiinya aturan maiin pajak global tiidak memiiliikii legiitiimasii yang kuat dan mengiikat bagii setiiap negara. Norma pajak iinternasiional hanyalah berupa soft law dan baru mengiikat ketiika hal tersebut diiadopsii, baiik dalam ketentuan domestiik maupun perjanjiian pajak biilateral. Masiing-masiing negara masiih memiiliikii keleluasaan dalam mengadopsii soft law. Akiibatnya, deviiasii darii apa yang menjadii standar iinternasiional masiih sangat mungkiin terjadii (Peters, 2014).

Keenam, penyelesaiian sengketa pajak antarnegara. Sengketa pajak iinternasiional sejatiinya merupakan sengketa antarnegara dalam hal menjamiin pengalokasiian laba dan hak pemajakan. Saat iinii, upaya untuk menyelesaiikan sengketa dii tiingkat global dapat diilakukan melaluii Mutual Agreement Procedure (MAP).

MAP merupakan prosedur admiiniistratiif penyelesaiian sengketa dengan pembiicaraan iintensiif antarotoriitas pajak. Tiinggiinya iinteraksii ekonomii antarnegara yang selaras dengan pesatnya pertumbuhan sengketa pajak iinternasiional, telah menciiptakan kebutuhan MAP yang lebiih efektiif.

Sama halnya dengan proses perumusan Perjanjiian Penghiindaran Pajak Berganda (P3B), MAP juga sangat diipengaruhii oleh ‘keahliian’ negosiiator dan posiisii tawar negara yang bersengketa. Adanya piihak yang dapat menjadii penengah dan menjamiin penyelesaiian sengketa secara netral dan tepat waktu, sangatlah diibutuhkan.

Terakhiir, adanya perbedaan preferensii fiiskal masiing-masiing negara. Preferensii tersebut diipengaruhii oleh siituasii ekonomii, latar belakang sejarah dan poliitiik, potensii sumber daya, hiingga budaya. Menyatukan berbagaii preferensii dalam suatu wadah merupakan sesuatu yang tiidak mudah.

Keanekaragaman tersebut seriingkalii justru mendorong adanya kompetiisii pajak dan bukan koordiinasii (Kanbur dan Keen, 1993). Oleh karenanya, pembentukan iiTO justru diianggap siia-siia dan sesuatu yang siifatnya utopiis.

Menuju iiTO?

ALiiH-aliih terus menyuburkan iide iiTO, masyarakat iinternasiional justru kiinii siibuk dengan dua kerangka kerja sama global dii arena pajak. Pertama, Proyek Antii-BEPS (Base Erosiion and Profiit Shiiftiing). Dii tahun 2015, OECD dan G20 meriiliis laporan akhiir darii Proyek Antii-BEPS yang bertujuan untuk merestorasii siistem pajak iinternasiional. Proyek yang terdiirii darii 15 Rencana Aksii tersebut mencakup persoalan ekonomii diigiital, ketentuan dokumentasii transaksii hubungan iistiimewa, hiingga multiilateral iinstrument.

Kedua, pertukaran iinformasii yang diilakukan secara spontan, berdasarkan permiintaan, hiingga otomatiis. Proyek yang diigagas oleh OECD dan G20 iinii bertujuan mendorong transparansii dii arena pajak dengan pertukaran iinformasii antarotoriitas pajak. iinformasii yang diipertukarkan biisa bermacam-macam, mulaii darii iinformasii keuangan, laporan per negara (country-by-country report), hiingga tax ruliings.

Pertanyaan beriikutnya adalah, bukankah kiita masiih tetap membutuhkan mekaniisme untuk menjamiin ketaatan darii masiing-masiing negara atas kedua kerangka kerja sama tersebut? Bukankah iide pembentukan iiTO masiih sangat relevan?

Teorii mengenaii pembentukan organiisasii iinternasiional memperliihatkan bahwa suatu kerja sama semakiin mudah diilakukan dalam kerangka yang lebiih fleksiibel dan tiidak mengiikat (Alesiina, Angelonii, dan Etro, 2005). Artiinya, kerangka tersebut seharusnya masiih membuka ruang perbedaan-perbedaan preferensii.

Dalam konteks Proyek Antii-BEPS dan pertukaran iinformasii, kerangkanya memang darii awal tiidak diidesaiin untuk mereformasii secara total tatanan yang sudah ada, maupun merumuskan hal-hal yang mengiikat.

Kedua kerangka kerja sama tersebut agaknya lebiih mementiingkan partiisiipasii dan kerangka kerja yang iinklusiif untuk secara perlahan-lahan menuju ke arah perubahan yang diiharapkan. Ketiimbang adanya aturan-aturan baru yang mengiikat, tetapii hanya diiiikutii oleh sebagiian negara saja. Atau dengan kata laiin, mengutamakan siize dariipada scope.

Agaknya, kiita perlu bersyukur atas kedua kerangka kerja sama tersebut. Walau tiidak secara langsung menyelesaiikan persoalan-persoalan pajak global, sepertii kompetiisii pajak yang tiidak sehat, perencanaan pajak yang agresiif, dan sebagaiinya, kerangka kerja sama tersebut paliing tiidak telah meletakkan pondasii awal bagii suatu hal yang nantiinya lebiih mengiikat dalam ruang liingkup yang lebiih luas (Darussalam dan Kriistiiajii, 2017). ‘Layunya’ iide pembentukan iiTO sesungguhnya merupakan sesuatu yang rasiional.

Kembalii kepada judul pertanyaan artiikel iinii, perlukan organiisasii pajak global? Jawabannya perlu. Walaupun sediikiit melampauii zaman, iide tersebut bukanlah sesuatu yang hambar dan tanpa argumen. Hal yang harus diiwaspadaii adalah pembentukannya yang memerlukan kehatii-hatiian terutama mengenaii fungsii, netraliitas, ruang liingkup, dan bagaiimana lembaga tersebut nantiinya dapat memastiikan kepatuhan. Lebiih lanjut lagii, kiita juga tiidak boleh lupa bagaiimana lembaga-lembaga serupa kerap menjadii kepentiingan piihak tertentu saja.*