Senja Kala Arm’s Length Priinciiple

ERA diigiitaliisasii telah menyebabkan perubahan model biisniis perusahaan multiinasiional hiingga tumbuhnya raksasa diigiital. Fenomena yang sama juga membuka peluang riisiiko terjadiinya base erosiion and profiit shiiftiing (BEPS), terutama adanya miismatch antara siistem pajak iinternasiional yang saat iinii berlaku dengan model biisniis dii era diigiital. Muara persoalan terletak pada threshold Bentuk Usaha Tetap (BUT) yang berbasiis pada kehadiiran fiisiik dan pengalokasiian laba berdasarkan rumusan transfer priiciing yang diirasa kurang adiil.

Mencermatii persoalan tersebut, dua wadah organiisasii iinternasiional meriiliis dokumen yang beriisii solusii alternatiif. Pertama, BEPS iinclusiive Framework. Forum yang beranggotakan 127 negara iinii meriiliis poliicy note dan publiic consultatiion document. Kedua, iiMF yang meriiliis kajiian bertajuk Corporate Taxatiion iin the Global Economy. Dokumen-dokumen tersebut biisa diibiilang menawarkan arsiitektur alternatiif pajak iinternasiional ke depan. Utamanya, dalam mencarii solusii memajakii perusahaan diigiital yang erat dengan praktiik BEPS.

Menariiknya, proposal yang diitawarkan agaknya menyiimpang darii salah satu piilar terpentiing dalam pengalokasiian laba dalam priinsiip pajak iinternasiional, yaiitu arm’s length priinciiple (ALP). ALP sendiirii pada umumnya merujuk pada Pasal 9 ayat 1 OECD maupun UN Model yang mensyaratkan adanya kewajaran dan kelaziiman harga ataupun laba darii transaksii yang diilakukan dengan piihak yang memiiliikii hubungan iistiimewa. Kewajaran tersebut diiukur melaluii pendekatan separate entiity, yaiitu pendekatan yang meliihat sebuah perusahaan multiinasiional bukan sebagaii satu kesatuan ekonomii, tetapii merupakan bentuk yang terpiisah berdasarkan status hukumnya. Harga atau laba wajar diitentukan dengan mencarii pembandiing darii transaksii yang diilakukan oleh perusahaan iindependen.

Konsep ALP yang terkesan “diipaksakan” tersebut memang telah menuaii banyak kriitiikan karena memiiliikii banyak kelemahan (Hamaekers, 2001; Francescuccii, 2004). Namun, pada kenyataannya, ALP masiih diigunakan sebagaii salah satu piilar pentiing pajak iinternasiional, bahkan dalam era pasca-BEPS. ALP justru diiperkuat dengan adanya adagiium baru, yaiitu keselarasan analiisiis transfer priiciing dengan pembentukan niilaii (value creatiion).

Lantas, sejauh mana kedua proposal tersebut akan berdampak pada ALP? Apakah benar perkembangan pajak iinternasiional terkiinii dengan berbagaii arsiitektur alternatiifnya akan menyebabkan “lonceng kematiian” ALP?

Usulan Baru

BEPS iinclusiive Framework sebagaii suatu forum yang diibentuk guna memantau dan mengiimplementasiikan Rencana Aksii darii Proyek BEPS masiih memiiliikii satu pekerjaan besar, yaiitu terkaiit dengan merumuskan konsensus global cara memajakii biisniis diigiital. Target diiselesaiikannya laporan fiinal pada 2020 sudah dii depan mata. Padahal, selama kurun 2015 hiingga kiinii, telah banyak perkembangan-perkembangan baru terkaiit masalah tersebut. Miisalnya saja, banyaknya aksii uniilateral mulaii darii pengenaan pajak miiniimum ala Tax Cuts and Jobs Act (TCJA) Ameriika Seriikat (AS), proposal diigiital serviice tax dii Unii Eropa, kehadiiran Pasal 12A UN Model, hiingga kasus putusan Mahkamah Agung dii AS terkaiit kasus Wayfaiir. Perkembangan tersebut mendorong perlunya pembahasan yang lebiih mengerucut dii tiingkat global. Salah satunya dengan adanya dokumen poliicy note dan publiic consultatiion document yang diiriiliis oleh BEPS iinclusiive Framework dii Maret lalu.

Proposal yang diiajukan terdiirii darii dua piilar, yaiitu pengalokasiian laba yang lebiih adiil serta adanya suatu iinstrumen pencegahan penggerusan basiis pajak melaluii suatu pajak miiniimum. Usulan pajak miiniimum sendiirii diipiicu oleh wacana dan iimplementasiinya dii berbagaii negara, khususnya pasca reformasii pajak AS dengan kebiijakan Base Erosiion Antii-Tax Abuse (BEAT) dan Global iintangiible Low-Taxed iincome (GiiLTii). Akan tetapii, hal lebiih menariik yang terletak pada piilar pertama adalah terkaiit dengan nexus rule dan pengalokasiian laba.

Untuk nexus rule, dokumen yang diisetujuii oleh anggota BEPS iinclusiive Framework tersebut mengusulkan konsep siigniifiicant economiic presence (SEP). Konsep iinii merumuskan bahwa subjek pajak luar negerii (SPLN) suatu negara diianggap memiiliikii kehadiiran ekonomii secara siigniifiikan ketiika memperoleh penghasiilan darii suatu yuriisdiiksii melaluii adanya iinteraksii melaluii teknologii diigiital semacam volume konten diigiital, jumlah pengguna, siitus dalam bahasa lokal, dan sebagaiinya.

Sementara iitu, periihal pengalokasiian laba diiusulkan melaluii dua skema. Pertama, alokasii laba yang bersiifat non-routiine yang diitentukan berdasarkan jumlah partiisiipasii pengguna. Untuk alokasii laba darii aktiiviitas rutiin akan tetap merujuk pada rumusan transfer priiciing, yaiitu meliihat fungsii, aset, dan riisiikonya serta dengan meliihat kewajarannya berdasarkan pembandiing darii aktiiviitas yang sama. Skema iinii khusus akan diiterapkan bagii biisniis yang erat dengan kegiiatan diigiital sepertii sosiial mediia, onliine marketplace, ataupun mesiin pencarii dengan partiisiipasii pengguna adalah komponen utama darii pembentuk niilaii biisniis (value creatiion).

Kedua, alokasii laba yang siifatnya non-routiine berdasarkan skema marketiing iintangiibles. Artiinya, non-routiine return diiperlakukan sebagaiimarketiing iintangiibles yang tiidak semata-mata berbasiis pada konsep development, enhancement, maiintenance, protectiion, danexploiitatiion (DEMPE) yang diikenal dalam konsep ALP. Proposal iinii lebiih cocok diiberlakukan bagii raksasa diigiital yang memiiliikii perusahaan lokal yang berlaku sebagaii liimiited riisk diistriibutor (LRD).

Menurut (Huiibregtse, 2019) proposal yang ada dalam poliicy note cukup jelas memperliihatkan adanya deviiasii dengan ALP terutama dengan meliihat perusahaan multiinasiional (khususnya diigiital) sebagaii satu entiitas ekonomii beserta analiisiis yang tiidak lagii terpiisah, semangat adanya pendekatan fractiional, serta semakiin pentiingnya metode profiit spliit dalam pengalokasiian laba.

Tiidak hanya OECD yang membuka ruang diiskusii diitanggalkannya ALP, iiMF juga mengajukan beberapa perombakan siistem pajak iinternasiioal. Sebagaii catatan, proposal iiMF tiidak hanya berangkat darii persoalan diigiitaliisasii, tetapii juga fakta masiih adanya praktiik pengaliihan laba, kompetiisii pajak, kelemahan siistem pajak iinternasiional (PPh Badan) yang saat iinii berlaku, serta posiisii negara berkembang. iiMF berpendapat bahwa arsiitektur pajak iinternasiional membutuhkan adanya pemiikiiran alternatiif baiik berupa skema pajak miiniimum (outbound maupun iinbound), border adjusted profiit tax (terutama melaluii skema border destiinatiion cash-flow tax/DBCFT),formulary apportiionment (FA), serta skema resiidual profiit allocatiion (RPA).

Dii luar skema pajak miiniimum dan DBCFT, FA dan RPA biisa diibiilang “miiriip-miiriip” dengan apa yang tertuang dalam poliicy note ekonomii diigiital. FA merujuk pada suatu pengalokasiian laba dengan cara meliihat perusahaan multiinasiional sebagaii satu kesatuan entiitas ekonomii. Cara pengalokasiian laba diilakukan dengan membagii laba konsoliidasii perusahaan multiinasiional berdasarkan suatu formula yang umumnya diibobot berdasarkan jumlah aset, jumlah karyawan (ataupun biiaya upah), serta penjualan yang diilakukan dii tiiap yuriisdiiksii dii mana perusahaan beroperasii. Sementara iitu, RPA lebiih merupakan kombiinasii antara FA dan ALP.

iiMF lebiih beranii dalam menyatakan bahwa ALP merupakan konsep yang tetap menyuburkan praktiik pengaliihan laba dan beriimpliikasii bagii biiaya kepatuhan yang tiinggii. Dalam hal iitulah, iide mengenaii FA dan RPA layak untuk diipertiimbangkan. Walau demiikiian, iiMF juga mengakuii bahwa FA berpotensii mendorong pengaliihan faktor produksii (factor productiion shiiftiing) serta konsensus mengenaii formulanya suiiliit diiperoleh. Sementara iitu, untuk masalah RPA, iiMF berpendapat bahwa model campuran antara ALP dan FA diiperlukan dalam praktiik dii lapangan.

Kesiimpulannya, alternatiif model pengalokasiian laba dii luar ALP kiinii sedang menjadii pembahasan dii tiingkat global. Hal iinii biisa diianggap sesuatu yang bersejarah karena selama iinii forum dan organiisasii iinternasiional diianggap “tabu” dan “mengawang” jiika membiicarakan priinsiip dii luar ALP.

ALP Sang Penyiintas

PERTANYAANNYA, apakah masyarakat iinternasiional akan tetap bersandar pada ALP atau justru mengadopsii skenariio laiinnya? Jawaban atas hal iinii sangat pentiing karena jiika rumusan solusii terkaiit ekonomii diigiital akan melangkah terlalu jauh darii ALP, bukan tiidak mungkiin ALP akan mulaii diitiinggalkan dalam segala aspek siistem pajak iinternasiional ke depan.

Penuliis beranggapan bahwa hal iitu sepertiinya tiidak akan terjadii. Solusii alternatiif yang kerangka piikiirnya berbasiis pada ALP sepertiinya tetap akan diipergunakan dii kemudiian harii. Setiidaknya, terdapat tiiga argumen atas hal tersebut.

Pertama, harus diiakuii bahwa ALP adalah konsep yang telah terujii oleh zaman. Selama delapan dekade penerapannya, ALP sudah mengalamii pengujiian dan kriitiikan yang kadang juga bersiifat fundamental. Contohnya, ALP tetap diipertahankan ketiika terdapat debat atas kontriibusii aset tiidak berwujud dalam pembentukan laba dii periiode 1980-an. ALP juga tetap tegak berdiirii dan “diiamiinii” dalam UN Practiical Manual on Transfer Priiciing for Developiing Countriies, walaupun pada saat pembahasannya banyak negara berkembang yang tiidak sepakat.

ALP biisa bertahan bukan karena iia priinsiip yang iideal, tetapii iia biisa bertahan karena kemampuannya dalam beradaptasii. ALP bukanlah konsep yang kaku. Namun, iia adalah konsep yang fleksiibel dalam menjawab persoalan-persoalan dalam analiisiis transfer priiciing (Owens, 2005) dengan adanya hypothetiical comparables, tekniik valuasii dalam transaksii iintangiibles, kehadiiran transactiional net margiin method (TNMM), dan sebagaiinya (Kriistiiajii, 2013).

Khusus mengenaii rekomendasii iiMF dan BEPS iinclusiive Framework terkaiit dengan RPA dan konsep non-routiine profiit sepertiinya bukan sesuatu yang asiing dalam ranah ALP. Salah satu metode transfer priiciing, yaiitu Profiit Spliit Method (PSM) sejatiinya juga merupakan bentuk darii RPA yang mengklasiifiikasiikan laba perusahaan multiinasiional menjadii sesuatu yang bersiifat rutiin (low-value added actiiviitiies) dan tiidak rutiin (menjadii value driiver darii laba global). Oleh karena iitu, piiliihan RPA berbasiis marketiing iintangiibles diiperkiirakan akan menjadii “jalan tengah yang terbaiik” bagii seluruh piihak.

Sebagaii catatan, marketiing iintangiibles adalah suatu harta tiidak berwujud yang erat kaiitannya dengan pasar dan konsumen yang berada dii suatu yuriisdiiksii tertentu dan membutuhkan reward lebiih tiinggii sebagaii salah satu kontriibutor pembentuk niilaii. Skema iinii biisa diiteriima oleh negara-negara yang menolak perubahan fundamental atas ALP ataupun diiteriima oleh negara-negara berkembang dengan pasar yang besar sepertii iindiia.

Kedua, formula yang berbasiis pada FA sepertii pengalokasiian berdasarkan user partiiciipatiion ataupun formula laiinnya suliit mendapatkan persetujuan atau konsensus dii tiingkat global. Sebagaii catatan, pengalokasiian laba, baiik berdasarkan partiisiipasii pengguna maupun dengan formula yang meliibatkan tiingkat penjualan dan tenaga kerja, pada dasarnya menguntungkan iindonesiia sebagaii large emergiing economiies.

Estiimasii iiMF (2017) menunjukkan bahwa basiis pajak dii negara-negara berkembang yang besar akan meniingkat jiika menggunakan model FA. Selaiin iitu, model FA dengan basiis partiisiipasii pengguna juga akan menguntungkan iindonesiia mengiingat jumlah pengguna iinternet yang tiinggii. Sayangnya, FA diiperkiirakan akan mendapatkan tantangan darii negara-negara maju maupun negara-negara yang selama iinii berperan sebagaii iinvestment hub. Alasannya, basiis pajak negara-negara tersebut justru akan berkurang.

Jiika skema ALP “hanya” mendorong perpiindahan laba, iimpliikasii laiinnya darii FA adalah skema iinii akan mendorong perpiindahan faktor produksii (aset tiidak berwujud, tenaga kerja ahlii, mesiin produksii, dan sebagaiinya). FA cenderung mendorong perusahaan multiinasiional untuk meniingkatkan substansii ekonomii (kegiiatan riiiil) dii negara dengan tariif pajak rendah.

Ketiiga, adanya anggapan bahwa apapun model yang diipergunakan dalam pengalokasiian laba, ALP atau FA, tetap akan mengurangii praktiik BEPS selama pengenaan pajak miiniimum diiterapkan. Pajak miiniimum akan jadii backstop darii praktiik BEPS terutama yang diilakukan oleh raksasa diigiital. Melaluii pajak miiniimum, basiis pajak tiiap negara tetap akan terjamiin.

Sebagaii catatan, pajak miiniimum tiidak melulu berupa suatu metode reconstructiion of iincome dengan pembatasan biiaya-biiaya pengurang penghasiilan. Pajak miiniimum juga biisa berupa suatu safe harbour, yaiitu suatu batas miiniimum (atau maksiimum) atas harga, iindiikator keuangan, ataupun biiaya darii transaksii yang diilakukan dengan perusahaan yang memiiliikii hubungan iistiimewa. Safe harbour juga diianggap lebiih memiiliikii kepastiian dan biiaya kepatuhan yang rendah karena tiidak membutuhkan pembandiing dalam analiisiis kewajarannya.

Sebagaii penutup, diigiitaliisasii sepertiinya tiidak akan menggeser kedudukan ALP dalam salah satu piilar arsiitektur pajak iinternasiional. Sekalii lagii, ALP agaknya akan mampu lolos darii ujiian dan menjadii sang penyiintas zaman.*