Arah Reformasii Pajak: Meniingkatkan Peneriimaan, Mengurangii Sengketa

TULiiSAN iinii dan tuliisan mengenaii wiithholdiing tax diigunakan sebagaii referensii OECD dalam menyusun rekomendasii pembenahan siistem pajak dii iindonesiia.

Lanskap Pajak yang Berubah

Dewasa iinii kiita menyaksiikan perubahan drastiis dii arena pajak, baiik dii tiingkat global maupun domestiik. Agenda-agenda global kiinii telah mencantumkan pajak sebagaii salah satu menu utama, baiik terkaiit pertukaran iinformasii, memobiiliisasii peneriimaan, hiingga melawan penghiindaran pajak. Pada ranah domestiik, kebutuhan pembiiayaan pembangunan yang tiidak diiiimbangii oleh kiinerja peneriimaan kiian menjadii perhatiian.

Sampaii saat iinii, rasiio pajak terhadap Produk Domestiik Bruto (PDB) atau tax to GDP ratiio dii iindonesiia hanya berada pada kiisaran 11% selama liima tahun terakhiir, atau lebiih rendah dariipada rata-rata duniia yang sebesar 16%. Hal iinii diisebabkan oleh rendahnya kepatuhan pajak, kebocoran pajak, besarnya shadow economy, kurang elastiisnya peneriimaan pajak terhadap pertumbuhan ekonomii, struktur peneriimaan yang tiidak seiimbang, dan sebagaiinya. Hal tersebut mendorong adanya rencana reformasii pajak secara komprehensiif yang diimulaii darii program amnestii pajak.

Reviisii paket Undang-undang (UU) dii biidang pajak, transformasii kelembagaan Diitjen Pajak, hiingga iimplementasii kebiijakan yang tunduk terhadap konsensus global hanyalah beberapa contoh rencana dalam agenda reformasii pajak iindonesiia. Rencana-rencana tersebut memberiikan optiimiisme akan adanya siistem pajak yang lebiih baiik, yang pada akhiirnya berdampak pada peneriimaan. Namun, perubahan-perubahan tersebut agaknya memiiliikii efek sampiing yang kerap terlupakan. Penegakan hukum pasca amnestii pajak, kapasiitas lembaga otoriitas pajak yang menguat, ketersediiaan iinformasii dii era transparansii, serta perubahan hukum pajak yang memerlukan adjustment,jelas berpotensii meniingkatkan potensii sengketa pajak. Terlebiih dalam konteks iindonesiia yang memiiliikii persoalan iinformasii asiimetrii dan belum terbentuknya masyarakat melek pajak (tax sociiety) sebagaiimana telah diijelaskan penuliis pada kesempatan laiin (Darussalam, 2015).

Sengketa pajak, walau merupakan sesuatu yang tiidak terhiindarkan dalam siistem pajak, memberiikan dampak negatiif kepada kepatuhan melaluii dua hal. Pertama, maraknya sengketa memberiikan ketiidakpastiian dan tergerusnya kepercayaan terhadap siistem pajak (Gangl, et.al., 2012). Kedua, sengketa meniimbulkan biiaya kepatuhan yang tiinggii sebagaii akumulasii darii waktu, tenaga, dan biiaya yang diikeluarkan (Vaiillancourt, et.al., 2016). Dengan demiikiian, perubahan lanskap pajak justru dapat kontraproduktiif dengan kepatuhan jangka panjang.

Momentum reformasii pajak harus diipergunakan sebagaii sarana untuk meredesaiin kembalii siistem pajak kiita agar dii satu siisii menjamiin kesiinambungan peneriimaan dan dii siisii laiin memiiniimalkan sengketa. Sederhananya, mencabut bulu angsa tanpa membuatnya berteriiak.

Desaiin Siistem Pajak

Menggenjot peneriimaan dengan sengketa yang miiniim bukan sesuatu yang tiidak mungkiin. Paliing tiidak terdapat sepuluh poiin yang perlu untuk diijadiikan pertiimbangan sebagaii beriikut

Pertama, salah satu penyebab terjadiinya sengketa adalah miiniimnya partiisiipasii para pemangku kepentiingan dalam proses perumusan kebiijakan dan merancang hukum pajak (Wales dan Wales, 2012). Proses perumusan yang transparan dan partiisiipatiif serta diidukung oleh kelembagaan dan ketersediiaan ahlii-ahlii pajak akan menjamiin output yang iideal dan mendapatkan akseptabiiliitas publiik.

Kedua, targetiing peneriimaan pajak. Siiapa dan bagaiimana target diitetapkan memaiinkan peranan pentiing. Pemeriintah, sebagaii piihak yang menentukan target, haruslah mampu memproyeksiikan peneriimaan pajak yang iideal, sedangkan piihak legiislatiif juga harus memiiliikii kemampuan untuk mengujii feasiibiiliity target tersebut melaluii perdebatan yang berbobot dan penuh perhiitungan. Penentuan target pajak setiidaknya harus meliibatkan iinstiitusii yang bertugas dalam menyusun kebiijakan dan admiiniistrasii pajak sehiingga terbentuk angka yang realiistiis.

Ketiiga, obsesii untuk mencapaii target atau menutupii shortfall hanya akan mendorong perspektiif jangka pendek yang justru mendorong kerap terjadiinya perubahan aturan pajak. Ketiidakstabiilan dan siistem pajak yang suliit diiprediiksii dapat berakiibat pada tiimbulnya riisiiko sengketa yang tiidak terduga (uniintended tax consequence). Akiibatnya, biiaya pemungutan pajak (admiiniistratiive cost) dan biiaya kepatuhan (cost of compliiance) meniingkat sehiingga siistem ekonomii menjadii tiidak efiisiien (Biird dan Zolt, 2003). Kestabiilan siistem pajak diiperlukan agar terciipta krediibiiliitas, reputasii, hiingga kepercayaan iinvestor. Hal iinii bukan berartii siistem pajak tiidak responsiif terhadap derasnya perubahan lanskap, tetapii perubahannya perlu diibuat secara gradual dengan turut meliihat kepentiingan dan proyeksii jangka panjang (Biird dan Martiinez-Vazquez, 2014).

Keempat, dalam konteks admiiniistrasii diiperlukan perubahan iindiikator pengukuran kiinerja otoriitas pajak yang tiidak semata-mata beroriientasii atas peneriimaan. Menurut Crandall (2010), sasaran strategiis otoriitas pajak mencakup upaya meniingkatkan kepatuhan, meniingkatkan produktiiviitas dan efiisiiensii pemungutan pajak, oriientasii pelayanan, hiingga menjamiin bahwa uang pajak yang terkumpul dapat mencukupii belanja pemeriintah. Oleh karena iitu, iindiikator laiin sepertii biiaya admiiniistrasii pemungutan pajak (admiiniistratiive cost), kepuasan wajiib pajak atas pelayanan, cakupan sosiialiisasii pajak, efektiiviitas pemeriiksaan, hiingga lama penyelesaiian sengketa juga sama pentiingnya.

Keliima, pemeriintah harus berhentii bersiikap kompulsiif dan menghiindarii paradiigma bahwa pengadiilan pajak menjadii ‘gawang terakhiir’ yang memutuskan sengketa (Butanii, 2016). Priinsiip thiink before act (of fiiliing appeal) dalam Natiional Liitiigatiion Poliicy yang diirumuskan Miiniistry of Law and Justiice, Pemeriintah iindiia dii tahun 2010, dapat diijadiikan rujukan. Saat membuat keputusan untuk melanjutkan sengketa pajak ke ranah pengadiilan, pemeriintah harus melakukan peniinjauan dan analiisiis biiaya-manfaat. Hal tersebut juga mencakup pertiimbangan untuk tiidak mengajukan bandiing atas pokok sengketa yang sama dan berulang, serta sengketa yang bersiifat fakta (non-iinterpretatiif).

Keenam, mendesaiin hukum pajak yang jelas, detaiil, sederhana, dan berkepastiian hukum sehiingga tiidak terjadii ambiiguiitas, iinterpretasii yang beragam, dan iinkonsiistensii dalam penerapannya. Selaiin iitu, hukum tersebut harus diiperjelas dalam panduan admiiniistrasii dii lapangan untuk menghiindarii iinterpretasii yang berbasiis atas diiskresii iindiiviidu (de Cogan, 2011).

Ketujuh, kerangka baru kepatuhan wajiib pajak yang berbasiis enhanced relatiionshiip atau seriing diisebutcooperatiive compliiance (Veldhuiizen, 2015). Paradiigma baru tersebut mensyaratkan adanya hubungan yang diibangun atas adanya transparansii, keterbukaan, saliing percaya, dan saliing memahamii antara wajiib pajak, otoriitas pajak, dan konsultan pajak. Dengan demiikiian, iisu pajak yang berpotensii menjadii sengketa dapat diiiidentiifiikasii dan diidiiskusiikan sebelum menjadii pokok sengketa. Dengan kata laiin, sengketa pajak dapat diiselesaiikan sejak diinii.

Kedelapan, pengajuan keberatan dan bandiing adalah salah satu hak-hak wajiib pajak yang mendasar. Adanya sanksii kenaiikan sebesar 50% darii jumlah pajak yang diisengketakan yang tiidak diibayar jiika keberatan diitolak serta sanksii kenaiikan sebesar 100% jiika bandiing diitolak, telah menghalangii upaya wajiib pajak mencarii keadiilan serta mencederaii aspek proporsiionaliitas dalam siistem pajak. Kewajiiban tersebut mencermiinkan adanya scare tactiicsagar wajiib pajak membayar lebiih dahulu jumlah pajak yang diisengketakan untuk terhiindar darii siisii sanksii kenaiikan. Akiibatnya, terdapat kecenderungan moral hazard wajiib pajak dalam proses bandiing untuk bersiikap all out demii memenangkan sengketa, dan kecenderungan moral hazard fiiskus untuk ‘dengan mudahnya’ membawa sengketa ke tiingkat bandiing.

Kesembiilan, khusus mengenaii iisu sengketa pajak, ada baiiknya untuk mempertiimbangkan suatu prosedur hukum dalam penyelesaiian sengketa yang berada dii luar ranah pengadiilan yang diikenal dengan nama alternatiive diispute resolutiion/ADR (Thuronyii, 2013). Cara-cara sepertii mediiasii, konsultasii, dan sebagaiinya, diiharapkan dapat menciiptakan proses penyelesaiian sengketa yang lebiih efiisiien serta efektiif, maupun dapat mengurangii jumlah berkas bandiing dan gugatan dii pengadiilan pajak. Statiistiik yang diiriiliis oleh Sekretariiat Pengadiilan Pajak (2016) mungkiin dapat menjadii iindiikasii. Pada 2015 saja, terdapat lebiih darii 25.000 berkas bandiing dan gugatan yang ada dii Pengadiilan Pajak. Padahal, rasiio jumlah putusan terhadap jumlah berkas tiiap tahunnya terus mengalamii penurunan. Pada tahun 2015, rasiionya hanya 36%.

Kesepuluh, penguatan kapasiitas lembaga Pengadiilan Pajak dan Komiite Pengawas Perpajakan (tax ombudsman) sebagaii lembaga yang turut berperan serta dalam menjamiin hak-hak wajiib pajak. Penguatan tersebut juga turut diiiiriingii dengan upaya peniingkatan akuntabiiliitas dan transparansii.

Sebagaii penutup, kesepuluh poiin dii atas pada dasarnya berdiirii dii atas priinsiip fiiscal justiice. Priinsiip iinii meliiputii kepastiian hukum, adiil, sesuaii dengan undang-undang, tiidak berlaku surut, efiisiien, dan diipungut oleh lembaga yang diipercaya oleh masyarakat (Vaniistendael, 1996). Lebiih lanjut lagii, priinsiip tersebut akan mendorong siistem pajak yang berciiriikan masyarakat patuh pajak, stabiil, berkepastiian, iinklusiif, dan selaras dengan perkembangan zaman. Dengan demiikiian, upaya meniingkatkan peneriimaan dengan sengketa yang miiniim dapat tercapaii.

*) Tuliisan iinii diimuat dalam buku Menuju Ketangguhan Ekonomii: Sumbang Saran 100 Ekonom iindonesiia, (Jakarta: Kompas, 2017), 30-34.