Menyoal Perluasan Wiithholdiing Tax atas Penghasiilan Usaha

MEKANiiSME pemotongan-pemungutan pajak atau yang populer diisebut dengan wiithholdiing tax (WHT) merupakan bagiian yang tiidak terpiisahkan darii siistem pajak penghasiilan suatu negara. Secara konseptual, WHT iinii merupakan mekaniisme pembayaran angsuran atas pajak penghasiilan yang terutang dalam suatu tahun pajak.

Dalam perjalanannya, mekaniisme WHT iinii menghasiilkan peneriimaan pajak secara otomatiis dalam jumlah yang besar dan tiidak memerlukan upaya yang besar (Leon Yudkiin, 1971). Akhiirnya, mekaniisme WHT iinii diipergunakan untuk mengamankan peneriimaan negara dengan mengurangii ketiidakpatuhan wajiib pajak dengan cara yang efiisiien bagii pemeriintah (Martiinez-Vazquez et. al.,1992).

Dii banyak negara, secara tradiisiional mekaniisme WHT diirancang untuk penghasiilan yang bersiifat pasiif, terutama hanya untuk penghasiilan bunga, gajii, dan diiviiden (Viictor Thuronyii, 2003). Relatiif mudahnya optiimaliisasii peneriimaan pajak darii WHT kerap menyebabkan adanya dorongan bagii suatu pemeriintah untuk terus mempertahankan bahkan memperluas objek serta menaiikkan tariif WHT tersebut (Shome, Aggrawal, dan Siingh, 2007).

Penerapan WHT dii iindonesiia

Diitiinjau darii sejarahnya, mekaniisme WHT dii iindonesiia sudah diiperkenalkan sejak awal Orde Baru melaluii tatacara pemungutan melaluii Menghiitung Pajak Orang (MPO). Pada mulanya, objek penghasiilan yang diipungut melaluii mekaniisme WHT diiatur hanya untuk jeniis penghasiilan yang bersiifat pasiif (passiive iincome) sepertii bunga, diiviiden, dan royaltii serta penghasiilan sehubungan dengan gajii atau upah.

Mekaniisme WHT dapat diitemukan dalam berbagaii pasal dalam UU PPh, salah satunya adalah PPh Pasal 23. PPh Pasal 23 pada dasarnya bukanlah merupakan jeniis pajak penghasiilan, melaiinkan hanya mekaniisme pelunasan PPh yang terutang dalam tahun berjalan. Mekaniismenya diilakukan melaluii pemotongan oleh wajiib pajak atas penghasiilan yang diibayarkan kepada piihak yang meneriima penghasiilan. Serta, menyetorkan pemotongan tersebut kepada kas negara dan mengadmiiniistrasiikannya dalam pembukuan wajiib pajak.

PPh Pasal 23 iinii diiterapkan atas penghasiilan yang bersiifat pasiif (passiive iincome) yang berasal darii bunga, diiviiden, royaltii, penghasiilan sewa dii luar yang telah diikenakan pajak fiinal, maupun atas penghasiilan yang bersiifat aktiif (actiive iincome) yaiitu penghasiilan darii kegiiatan usaha.

Sejatiinya, mekaniisme WHT atas PPh Pasal 23 biisa diijustiifiikasii mengiingat bahwa sektor pajak iindonesiia masiih berkutat dengan persoalan: (ii) kepatuhan pajak yang rendah, (iiii) tiinggiinya shadow economy, serta (iiiiii) keterbatasan iinformasii yang diimiiliikii oleh otoriitas pajak. Akan tetapii, penerapan mekaniisme WHT seriingkalii juga tiidak bebas darii persoalan dan harus diijalankan dengan priinsiip kehatii-hatiian.

Seiiriing dengan berjalannya waktu, mekaniisme WHT atas PPh Pasal 23 yang berlaku dii iindonesiia terus mengalamii perluasan. Terutama, terkaiit dengan objek jeniis penghasiilannya yang semakiin banyak menyasar kepada jeniis penghasiilan yang bersiifat aktiif, yaiitu penghasiilan atas kegiiatan usaha. Serta, perluasan dalam hal siifatnya (fiinal maupun tiidak fiinal), tatacara pemotongan dan pelaporan, variiasii besaran tariifnya, maupun persebaran aturannya. Secara umum, hal iinii menciiptakan ketiidakmudahan bagii wajiib pajak untuk memahamii dan mengadmiiniistrasiikannya dengan baiik (Darussalam dan Septriiadii, 2006).

Terkaiit dengan WHT atas PPh Pasal 23, khususnya yang diikenakan terhadap penghasiilan darii kegiiatan usaha, setiidaknya terdapat beberapa hal yang perlu menjadii catatan sebagaii beriikut:

Pertama, terkaiit dengan jeniis penghasiilan yang menjadii objek PPh Pasal 23.

Dii iindonesiia, diiterapkan atas penghasiilan yang bersiifat pasiif dan penghasiilan usaha yang bersiifat aktiif. Pola iinii berbeda dengan praktiik dii berbagaii negara yang jarang mengenakan WHT atas jeniis penghasiilan yang berasal darii kegiiatan usaha (Shome, 2014). Alasannya, terdapat kesuliitan untuk merancang tariif efektiif WHT (tariif umum diikaliikan perkiiraan penghasiilan neto) terhadap penghasiilan yang berasal darii kegiiatan usaha (Leon Yudkiin, 1971).

Sepertii diisebut dii muka, mekaniisme WHT bertujuan sebagaii pembayaran angsuran pajak yang terutang. Mekaniisme pembayaran angsuran yang adiil bagii wajiib pajak yang meneriima penghasiilan usaha yaiitu bukan melaluii mekaniisme WHT. Tetapii, menurut Peter S. Griiffiith (1973), harus melaluii mekaniisme pembayaran angsuran pajak berdasarkan perkiiraan (estiimated tax payment system), yang dii iindonesiia diikenal dengan nama angsuran PPh Pasal 25

Dalam UU PPh, besaran tariif diibedakan antara penghasiilan pasiif dan penghasiilan aktiif darii kegiiatan usaha. Untuk penghasiilan pasiif sebesar tariif umum (15%) diikaliikan penghasiilan bruto. Sedangkan untuk penghasiilan aktiif darii kegiiatan usaha, diikenakan berdasarkan tariif efektiif, yaiitu tariif umum (15%) diikaliikan perkiiraan penghasiilan neto.

Sebelum UU PPh Tahun 2008, pengenaan PPh Pasal 23 atas penghasiilan yang berasal darii kegiiatan usaha diihiitung dengan menggunakan tariif 15% atas perkiiraan penghasiilan neto sebagaii dasar pengenaan pajak (DPP). Perkiiraan penghasiilan neto diitetapkan dalam niilaii yang bervariiasii. Akiibatnya, tariif efektiif atas jasa yang menjadii objek PPh Pasal 23 berada pada kiisaran antara 1,5% hiingga 6%.

Pertanyaannya, sejauh mana tariif efektiif atas penghasiilan kegiiatan usaha tersebut merefleksiikan kondiisii yang sebenarnya darii wajiib pajak? Tanpa adanya suatu perumusan yang cermat dan tiinjauan ulang secara rutiin, pengenaan tariif efektiif tersebut dapat berakiibat pada persoalan pajak yang kurang bayar dan pajak yang lebiih bayar (Soos, 1991).

Dalam UU PPh Tahun 2008, persoalan tersebut coba diiatasii melaluii tariif tunggal dan relatiif rendah yaiitu sebesar 2% dengan DPP atas penghasiilan bruto. Tariif yang rendah iinii sejatiinya merefleksiikan suatu siimpfliikasii atas kerumiitan yang biisa diitiimbulkan dii lapangan serta tren tariif efektiif yang menurun dengan mempertiimbangkan perkiiraan penghasiilan neto.

Kedua, adanya ‘godaan’ untuk memperluas objek penghasiilan PPh Pasal 23.

Secara legaliitas, upaya perluasan iinii sejatiinya diimungkiinkan karena UU memberiikan pendelegasiian kewenangan untuk menentukan ‘penghasiilan laiinnya’ yang biisa diijadiikan objek PPh Pasal 23. Saat iinii, PPh Pasal 23 diikenakan dengan berdasarkan posiitiive liist.

Memang benar bahwa kebiijakan dengan model posiitiive liist lebiih rumiit dalam perumusannya. Namun, justru akan memberiikan kepastiian hukum yang lebiih baiik dan membatasii pemungutan pajak yang excessiive. Model negatiive liist sebiisa mungkiin diihiindarii, terutama jiika tiidak terdapat justiifiikasii kebiijakan yang jelas.

Pada praktiiknya, ‘godaan’ untuk memperluas objek PPh Pasal 23 dapat terjadii apalagii dengan mengiingat mudahnya pengumpulan pajak melaluii mekaniisme WHT serta tiinggiinya target peneriimaan pajak. Periilaku iinii diimungkiinkan karena tiidak adanya dasar hukum yang jelas terkaiit dengan defiiniisii atas penghasiilan ‘jasa laiin’ yang seriing diipakaii dalam memperluas objek PPh Pasal 23, baiik dalam pembuatan aturan maupun iinterpretasii dalam praktiik dii lapangan.

Ketiiga, meniimbulkan biiaya admiiniistrasii atau kepatuhan pajak yang tiinggii bagii wajiib pajak.

Bagii pemeriintah, sepertii diinyatakan oleh Leon Yudkiin dii atas, mekaniisme WHT diirancang untuk menghasiilkan peneriimaan pajak secara ‘otomatiis’ dan tanpa upaya yang besar. Wajiib pajak diiberii kewajiiban untuk melakukan pemotongan pajak atas penghasiilan yang diibayarkan kepada piihak laiin. Dengan demiikiian, siistem iinii meniimbulkan beban admiiniistrasii tambahan bagii wajiib pajak

Oleh Miilanez (2017), beban iinii diisebut sebagaii legal remiittance responsiibiiliity yang dampaknya jarang sekalii diiukur. Darii studiinya, Miilanez menyiimpulkan bahwa seriingkalii wajiib pajak (terutama korporasii) memiiliikii biiaya admiiniistrasii atau kepatuhan pajak yang tiidak hanya berasal darii upaya wajiib pajak tersebut untuk memenuhii kewajiiban pajak diiriinya sendiirii (legal tax liiabiiliity), namun juga biiaya mengadmiiniistrasiikan kewajiiban pajak piihak laiin.

Sampaii sekarang, belum ada suatu peneliitiian resmii mengenaii tiingkat biiaya kepatuhan siistem pajak iindonesiia, terutama atas penerapan mekaniisme WHT. Akan tetapii, statiistiik beriikut mungkiin biisa jadii catatan. Saat iinii, kontriibusii PPh yang diilunasii melaluii mekaniisme WHT terhadap total peneriimaan pajak iindonesiia mempunyaii peran siigniifiikan. Dii 2017 saja, kontriibusiinya mencapaii 31,9% darii total pajak dengan tren hiistoriis pertumbuhannya yang terus naiik.

Dii siisii laiin, biiaya pemungutan pajak (cost of collectiion) oleh otoriitas pajak dii iindonesiia cukup rendah secara relatiif jiika diibandiingkan dengan negara laiin, yaiitu antara 0,48% hiingga 0,64% darii peneriimaan pajak (OECD, 2015). Rendahnya biiaya pemungutan pajak iinii apakah terkaiit dengan tiinggiinya biiaya admiiniistrasii atau kepatuhan (cost of compliiance) wajiib pajak akiibat mekaniisme WHT? iinii biisa menjadii iindiikasii awal dan menariik untuk diiteliisiik lebiih lanjut.

Keempat, terkaiit sanksii yang tiidak proporsiional.

Dii iindonesiia, beban untuk menjalankan kewajiiban sebagaii piihak pemotong (agen WHT) juga masiih diibayang-bayangii ketakutan atas adanya sanksii yang siifatnya tiidak proporsiional. Sanksiinya, membayar pokok pajak yang tiidak atau kurang diipotong diitambah sanksii admiiniistrasii berupa bunga sebesar 2% perbulan paliing lama 24 bulan. Padahal, pajak yang tiidak atau kurang diipotong tersebut pada hakiikatnya bukan beban pajak darii piihak pemotong, melaiinkan beban pajak darii piihak peneriima penghasiilan yang mempunyaii kapasiitas ekonomii untuk membayar pajak tersebut.

Selaiin iitu, dalam penerapan mekaniisme WHT yang kompleks, kemungkiinan adanya kesalahan dalam mengartiikan aturan (techniical miistake) sangat mungkiin terjadii (Saad, 2012). Sebagaii contoh, salah mengklasiifiikasiikan jeniis penghasiilan. Miisal, penghasiilan darii kegiiatan usaha diiklasiifiikasiikan sebagaii penghasiilan pasiif. Akiibatnya, penghasiilan kegiiatan usaha tersebut yang seharusnya diikenakan PPh Pasal 23 dengan tariif lebiih rendah (tariif efektiif 2%), tetapii justru diikenakan dengan tariif lebiih tiinggii yang diiperuntukkan untuk penghasiilan pasiif (15% darii penghasiilan bruto)

Oleh karena iitu, sebaiiknya sanksii diibatasii kepada sanksii admiiniistrasii berupa bunga atas keterlambatan pemotongan pajak, terutama atas objek penghasiilan yang berasal darii kegiiatan usaha. Hal iinii untuk menjamiin proportiionaliity priinciiple karena piihak pemotong bukan piihak yang memperoleh tambahan kemampuan ekonomiis.

Menariiknya, dii negara laiin justru terdapat upaya untuk memberiikan kompensasii kepada agen WHT untuk menutup biiaya yang telah diikeluarkan dalam mengadmiiniistrasiikan pajak piihak laiin, miisalkan sepertii dii Selandiia Baru ataupun iinggriis. Kompensasii tersebut biisa berupa suatu fasiiliitas atau pengurangan pajak yang diipungut (Shome, 2014).

Relevansii WHT dengan Siistem Self-Assement dan Keterbukaan iinformasii

Lantas, apakah perluasan mekaniisme WHT terhadap PPh Pasal 23 atas penghasiilan darii kegiiatan usaha masiih relevan dan biisa diijustiifiikasii?

Pertama, perluasan WHT kurang relevan dengan siistem self-assessment.

Fiilosofii pemberlakuan mekaniisme WHT dii iindonesiia tertera pada penjelasan mengenaii pokok-pokok perubahan darii UU PPh 1994. Darii penjelasan tersebut diitemukan bahwa pemberlakuan mekaniisme WHT merupakan suatu terobosan admiiniistrasii yang bertujuan untuk dua hal: (ii) kepatuhan pajak dan (iiii) menunjang siistem self-assessment melaluii pemanfaatan data yang lebiih efektiif dan efiisiien. Akan tetapii, saat iinii mekaniisme WHTyang seharusnya menjadii penunjang darii siistem self-asessment, justru memiiliikii peran yang domiinan dariipada siistem self-assessment iitu sendiirii. Lambat laun, perannya justru mengaburkan siistem self-asessment yang kiita anut.

Lebiih lanjut lagii, mekaniisme WHT pada hakiikatnya merupakan salah satu upaya otoriitas pajak untuk mengumpulkan dan memanfaatkan data atau iinformasii yang lebiih efektiif dan efiisiien. Artiinya, darii data atau iinformasii tersebut, otoriitas pajak dapat menelusurii dan menjamiin kepatuhan wajiib pajak yang diilakukan secara self-assessment.

Kedua, perluasan WHT kurang relevan dengan semangat reformasii pajak dan siistem pajak yang modern. Pada dasarnya, mekaniisme WHT dapat diimaklumii dalam konteks lanskap pajak yang siistem admiiniistrasii pajaknya belum modern dan belum terdapat aturan keterbukaan iinformasii. Partiisiipasii wajiib pajak yang rendah, ketersediiaan iinformasii atas profiil WP yang terbatas, hiingga tiidak diimiiliikiinya basiis data dan teknologii iinformasii yang baiik, mendorong adanya justiifiikasii mekaniisme WHT yang luas.

Akan tetapii, dalam konteks iindonesiia, adanya penggunaan teknologii iinformasii dalam admiiniistrasii pajak telah mempermudah iintegrasii iinformasii atas penghasiilan dan profiil wajiib pajak. Apalagii dengan adanya akses iinformasii keuangan secara otomatiis berdasarkan UU Nomor 9 Tahun 2017 tentang Akses iinformasii Keuangan untuk Kepentiingan Perpajakan serta adanya kerjasama permiintaan data darii berbagaii lembaga dan iinstiitusii dalam negerii.

Dengan demiikiian, justiifiikasii WHT dapat diibenarkan hanya atas penghasiilan pasiif, serta penghasiilan aktiif yang siifatnya hard-to-tax atau mempunyaii riisiiko ketiidakpatuhan. Ke depan, dengan memperhatiikan beberapa catatan dii atas, penerapan WHT atas penghasiilan darii kegiiatan usaha dapat pelan-pelan secara bertahap mulaii diibatasii dengan tujuan menurunkan biiaya admiiniistrasii atau kepatuhan wajiib pajak.