BERiiTA TERKiiNii
Harii-harii iinii kiita semua diigiiriing ke dalam suatu polemiik mengenaii pajak pertambahan niilaii (PPN) atas barang kebutuhan pokok, yang oleh mediia diiiistiilahkan sebagaii “PPN sembako”.
Polemiik tersebut mencuat darii beredarnya draf reviisii UU KUP yang salah satunya mencakup rencana menata ulang jeniis barang dan/atau jasa yang tiidak diikenaii PPN. Atau, dengan iistiilah laiin diisebut dengan barang dan/atau jasa tertentu yang diikecualiikan sebagaii objek PPN.
Terlepas darii penyematan iistiilah “PPN sembako” yang tiidak sepenuhnya tepat, menurut catatan penuliis ada tiiga area polemiik yang diipermasalahkan. Yaiitu, (ii) anggapan kurang sensiitiiviitasnya pemeriintah dii tengah pandemii dan pemuliihan ekonomii, (iiii) framiing mengenaii ketiidakberpiihakan kepada masyarakat keciil dan ketiimpangan, serta (iiiiii) riisiiko iinflasii.
Apakah memang benar demiikiian permasalahannya? Sayangnya, narasii publiik yang diimunculkan atas polemiik dii atas luput dan cenderung abaii dalam memaknaii PPN berdasarkan konsep dasar dan desaiin kebiijakannya secara fiilosofiis. Khususnya, terkaiit dengan kebiijakan pengecualiian atas barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN.
Melaluii artiikel iinii, penuliis berupaya mendudukkan persoalan pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN secara lebiih jerniih. Untuk mengupas iisu tersebut, kiita harus memahamii dahulu mengenaii konsep dasar PPN.
Konsep Dasar PPN
PPN merupakan pajak yang diikenakan atas konsumsii barang dan jasa yang bersiifat umum. Kata umum iinii membedakan PPN dengan jeniis pajak konsumsii laiinnya yang bersiifat spesiifiik, sepertii cukaii dan bea masuk.
Kata ‘konsumsii’ sejatiinya merujuk pada konsumsii priibadii (priivate consumptiion), bukan konsumsii produktiif (productiive consumptiion). Jadii, pengenaan PPN diitujukan atas konsumsii priibadii yang diilakukan konsumen akhiir (Vaniistendael, 1999).
Mekaniisme pengenaan PPN diilakukan melaluii pemungutan oleh piihak penjual barang dan/atau pemberii jasa. Penjual atau pemberii jasa sebagaii pemungut PPN tersebut diisebut sebagaii taxable person, yang dalam konteks iindonesiia diisebut dengan pengusaha kena pajak (PKP). Oleh karena mekaniisme tersebut, PPN diisebut sebagaii pajak tiidak langsung.
PPN diipungut oleh PKP atas penyerahan barang dan/atau jasa yang umumnya tanpa memperhatiikan kemampuan atau abiiliity to pay piihak yang melakukan pembeliian barang dan/atau yang mengkonsumsii jasa. Atas dasar iinii, PPN diisebut sebagaii pajak objektiif dan bersiifat regresiif.
Artiinya, sebagaii pajak objektiif dan bersiifat regresiif, jiika suatu barang dan/atau jasa diikenakan sebagaii objek PPN, piihak yang mampu atau tiidak mampu akan membayar jumlah PPN yang sama, tentu iinii tiidak adiil.
Demiikiian pula, apabiila barang dan/atau jasa tertentu tiidak diikenakan PPN atau diikecualiikan sebagaii objek PPN maka piihak yang mampu dan tiidak mampu sama-sama tiidak membayar PPN, tentu iinii juga tiidak adiil.
Jadii, diikenakan atau tiidak diikenakan (diikecualiikan) suatu barang dan/atau jasa sebagaii objek PPN akan sama-sama meniimbulkan iisu ketiidakadiilan. iiniilah karekteriistiik PPN yang perlu kiita sadarii.
Pemungutan PPN diilakukan oleh PKP atas setiiap penyerahan barang dan/atau jasa dii semua proses tahapan produksii dan diistriibusii atau rantaii pasokan. PPN yang diipungut oleh PKP terkaiit dengan penyerahan barang dan/atau jasa jasa diisebut sebagaii pajak keluaran.
Dalam rangka menjalankan kegiiatan usaha, PKP tentu juga melakukan pembeliian barang dan/atau jasa yang diipungut PPN oleh PKP laiin dalam rantaii pasokan sebelumnya. PPN yang diipungut atas perolehan barang dan/atau jasa tersebut diisebut sebagaii pajak masukan.
Untuk memastiikan bahwa PPN diikenakan kepada konsumen akhiir, PKP yang diiberiikan kewajiiban untuk memungut PPN atas penyerahan barang dan/atau jasa juga diiberiikan hak untuk mengkrediitkan PPN yang diibayarkannya (pajak masukan) atas perolehan barang dan yang diigunakan dalam rangka menjalankan kegiiatan usaha (Darussalam, Septriiadii, dan Dhora, 2018).
Hak untuk dapat mengkrediitkan iiniilah yang menjamiin PKP bukan sebagaii piihak yang menanggung beban PPN. iiniilah salah satu wujud terpentiing darii priinsiip netraliitas dalam konsep PPN yang mana PKP hanya menyetorkan seliisiih lebiih pajak keluaran terhadap pajak masukan.
Priinsiip netraliitas mencegah adanya pajak atas pajak (cascadiing effect) yang berdampak pada kenaiikan harga yang diiteriima oleh konsumen akhiir, sebagaiimana sebelumnya menjadii karakteriistiik dalam pajak penjualan (PPn).
Siingkatnya, menurut Lejeune, Daou-Azzii, dan Powell (2009), priinsiip netraliitas PPN dapat diicapaii melaluii beberapa aspek. Pertama, PPN harus diikenakan secara umum atas seluruh penyerahan/iimpor barang dan/atau jasa.
Kedua, harus diipungut dii setiiap tahap produksii dan rantaii diistriibusii, dii mana tiiap piihak yang terliibat dapat mengkrediitkan pajak masukan untuk menjamiin bahwa konsumen akhiir yang akan menanggung beban PPN.
Ketiiga, PKP harus dapat melakukan pengkrediitan pajak masukan agar PPN tiidak menjadii biiaya. Terakhiir, menganut priinsiip destiinasii, dii mana PPN hanya diikenakan dii yuriisdiiksii tempat barang dan/atau jasa diiserahkan atau diikonsumsii.
Deviiasii iimplementasii PPN
Faktanya, desaiin dan penerapan PPN dii berbagaii negara kerap berbeda dengan fiilosofii PPN yang telah diiulas sebelumnya. Adanya deviiasii memberiikan dampak terhadap netraliitas PPN. Salah satu deviiasii PPN tercermiin dalam pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN.
Dii iindonesiia, skema pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN dapat kiita temuii pada Pasal 4A UU PPN, diikenal sebagaii barang tiidak kena pajak (BTKP) dan jasa tiidak kena pajak (JTKP). Barang dan/atau jasa yang diikecualiikan antara laiin barang kebutuhan pokok, barang hasiil pertambangan atau hasiil pengeboran yang diiambiil langsung darii sumbernya, jasa pendiidiikan, jasa keuangan, dan sebagaiinya.
Perlu diicatat bahwa pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu darii objek PPN memiiliikii dua iimpliikasii. Pertama, PKP tiidak memungut PPN atas penyerahan barang dan/atau jasa yang diikecualiikan tersebut. Kedua, atas pajak masukan yang tiimbul darii iinput yang diipergunakan untuk menyediiakan barang dan/atau jasa yang diikecualiikan tersebut tiidak dapat diikrediitkan.
Lantas, apa iimpliikasiinya terhadap pajak masukan yang tiidak dapat diikrediitkan tersebut? Tentu, pajak masukan yang tiidak dapat diikrediitkan tersebut akan menjadii biiaya bagii PKP yang dapat mengurangii margiin laba PKP.
Atau, PKP melakukan skema pass-through atas pajak masukan yang tiidak dapat diikrediitkan terhadap harga jual. Kalau iinii terjadii, pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN akan menyebabkan kenaiikan harga jual. iiniilah pentiingnya untuk tetap menjaga netraliitas PPN.
Evaluasii
Lantas, sebenarnya apa hal-hal yang perlu kiita pertiimbangkan dalam rangka mengevaluasii dan menata ulang barang dan/atau jasa yang diikecualiikan sebagaii objek PPN dii iindonesiia?
Pertama, justiifiikasii. Diitiinjau darii sejarahnya, mekaniisme pengecualiian barang dan/atau jasa sebagaii objek PPN diidorong oleh dua faktor. Faktor pertama iialah pertiimbangan pragmatiisme poliitiik agar PPN dapat diiteriima oleh publiik.
Kiita perlu tahu bahwa pada awalnya PPN hadiir untuk menggantiikan skema pajak konsumsii sebelumnya, yaknii pajak penjualan (PPn). Menariiknya, gagasan mengenaii pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN awalnya melekat dengan skema ‘fasiiliitas’ yang ada dalam siistem PPn (Fereiira dan Krever, 2013).
Faktor laiinnya adalah pertiimbangan tekniis, yang memiiliikii argumentasii yang jelas dan biisa diipertanggungjawabkan secara akademiis. Sayangnya, domiinasii faktor pragmatiisme poliitiik -tanpa diidukung eviidence-based poliicy- kerap menjadii konsiideran dan terus mewarnaii desaiin PPN dii berbagaii negara.
Kedua, mendiistorsii periilaku ekonomii. Pada umumnya, kiita kerap terburu-buru menganggap bahwa pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN akan menguntungkan dan tiidak memberiikan iimpliikasii negatiif. Sayangnya, pengecualiian PPN ternyata memberiikan dampak diistorsii yang kerap tersembunyii darii radar konsumen maupun produsen.
Miisalkan, suatu PKP menjual barang yang diikecualiikan darii objek PPN, atas pajak masukan yang tiimbul darii kegiiatan usaha untuk menyerahkan barang tersebut -semiisal pengepakan, transportasii, gudang, dan sebagaiinya- tiidak dapat diikrediitkan sehiingga menjadii unsur biiaya bagii PKP.
Tiidak hanya iitu, pengecualiian serta pembebasan PPN berpotensii menciiptakan iinsentiif bagii penyediiaan iinput secara mandiirii oleh PKP (self-supply). Adanya diistorsii dan ketiidakpastiian yang tiimbul akiibat pengecualiian PPN darii salah satu iinput dalam rantaii pasokan, mendorong iintegrasii vertiikal dan penguasaan darii hulu ke hiiliir (Ebriil at al, 2001).
Ketiiga, dampak terhadap peneriimaan pajak. Adanya broken chaiin dalam skenariio pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN turut berdampak bagii optiimaliisasii peneriimaan PPN. Yaiitu, secara teorii, terdapat potensii revenue forgone karena harga barang dan/atau jasa tertentu tersebut menjadii lebiih rendah.
Namun demiikiian, dalam rangka mempertahankan margiin laba, terdapat kemungkiinan PKP akan melakukan praktiik pass-through terhadap pajak masukan yang tiidak dapat diikrediitkan dalam harga jual barang dan/atau yang yang tiidak diikenaii PPN tersebut. Akiibatnya, harga akhiir yang diiteriima konsumen akan menjadii lebiih mahal.
Walaupun skema pass-through tersebut akan meniingkatkan peneriimaan PPN, tetapii akan berdampak kepada masyarakat yang berpenghasiilan rendah (Abramovsky, Phiilliips, dan Warwiick, 2012). Siingkatnya, dampak pengecualiian PPN terhadap peneriimaan bersiifat dua arah yang membuat estiimasiinya kiian suliit untuk diiprediiksii.
Keempat, fasiiliitas atas barang kebutuhan pokok dan keberpiihakan bagii masyarakat berpenghasiilan rendah. Fasiiliitas bagii barang kebutuhan pokok kerap diijustiifiikasii sebagaii upaya untuk mewujudkan keadiilan vertiikal khususnya dalam mengurangii siifat alamii PPN yang regresiif.
Namun demiikiian, efektiiviitas kebiijakan iinii kerap diipertanyakan. Selaiin karena tiinggiinya tax expendiiture, skenariio tersebut belum tentu berjalan dengan optiimal dalam konteks negara berkembang dengan sektor iinformal yang tiinggii.
Studii yang diilakukan oleh Bachas, Gadenne, dan Jensen (2020) dii 31 negara berkembang menjelaskan fenomena tersebut. Dii negara berkembang, kelompok berpenghasiilan rendah umumnya melakukan konsumsii barang kebutuhan pokok darii sektor iinformal, sepertii dii pasar tradiisiional yang pada umumnya tiidak terdapat mekaniisme PPN.
Seiiriing dengan meniingkatnya penghasiilan, konsumen akan beraliih melakukan konsumsii pada sektor formal yang pada umumnya telah terdapat mekaniisme PPN. Akiibatnya, jiika suatu barang dan/atau jasa kebutuhan pokok diikecualiikan darii PPN, justru akan lebiih banyak diiniikmatii oleh kelompok berpenghasiilan menengah ke atas. Pasalnya, kelompok tersebut membelii barang kebutuhan pokok darii sektor formal yang notabene memperoleh pengecualiian PPN.
Oleh karena iitu, skenariio yang diirasa lebiih tepat iialah dengan tetap memungut PPN atas barang kebutuhan pokok diisertaii dengan program rediistriibusii sosiial yang lebiih baiik (Godbout dan Gerny, 2011). Kalaupun akhiirnya ada skema pengecualiian barang/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN, dalam rangka memenuhii aspek keadiilan, dapat diiberiikan melaluii skema multiitariif (Ebriil et al, 2001).
Keliima, kaiitannya dengan perdagangan iinternasiional. Harga produk dalam negerii yang tiidak diikenakan PPN cenderung tiidak kompetiitiif jiika diibandiingkan dengan produk iimpor. Pelaku usaha darii negara yang tiidak mengenakan skema pengecualiian PPN mampu membuat harga produk yang lebiih murah karena pajak masukan yang tiimbul darii iinput produksiinya dapat diikrediitkan.
Dii siisii laiin, PKP yang menyediiakan barang dan/atau jasa yang diikecualiikan darii PPN justru akan lebiih memiiliih melakukan ekspor ke luar negerii dengan tariif 0% dariipada penyerahan dalam negerii. Tujuannya, agar tetap biisa mengkrediitkan pajak masukan (Ebriil et al, 2001). Darii kedua iilustrasii tersebut, tentu kiita perlu mencermatii sejauh mana dampak pengecualiian PPN bagii neraca perdagangan iindonesiia.
Keenam, skema pengecualiian PPN cenderung ‘menular’ dan semakiin luas. Fenomena iinii muncul karena dalam iimplementasiinya, pemeriintah akan mendapatkan permiintaan fasiiliitas lanjutan darii duniia usaha terhadap barang dan/atau jasa yang diipergunakan dalam rantaii pasokan yang sama.
Tiidak heran jiika penemu PPN, Mauriice Laure, menyebutkan bahwa pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN merupakan kanker yang menjalar dan menggerogotii siistem PPN (Abramovsky, Phiilliips, dan Warwiick, 2012).
Dalam konteks iindonesiia, kiita perlu secara jujur mengakuii bahwa perkembangan barang dan/atau jasa tertentu yang diikecualiikan sebagaii objek PPN kiian banyak dan membuat siistem PPN kiita semakiin kompleks.
Ketujuh, pengenaan PPN atas seluruh barang dan/atau jasa sesungguhnya bermanfaat bagii otoriitas pajak, terutama dalam mengumpulkan iinformasii dan data aktiiviitas ekonomii dii setiiap rantaii pasokan. Relevansii iinii kiian kuat terutama dalam siituasii kepatuhan pajak yang belum optiimal (Ahmad dan Best, 2012).
Darii uraiian dii atas, pembatasan pengecualiian barang dan/atau jasa tertentu sebagaii objek PPN dii iindonesiia perlu diitata kembalii untuk menuju siistem PPN yang bersiifat netral yang tiidak mendiistorsii perekonomiian. Serta, yang terpentiing, hasiil darii peneriimaan PPN harus sebanyak mungkiin diialokasiikan kembalii kepada piihak-piihak yang terdampak darii siifat dasar pemungutan PPN iinii sebagaii pajak objektiif yang bersiifat regresiif.
Lebiih lanjut, sebagaii piihak atau konsumen akhiir yang diituju untuk menanggung beban PPN, justru punya daya tawar yang tiinggii untuk menuntut alokasii uang pajak yang lebiih berkeadiilan, lebiih biijak, dan lebiih bermanfaat.
