BERiiTA TERKiiNii
Dii tengah polemiik mengenaii rencana pengenaan PPN atas barang kebutuhan pokok, terseliip iisu ketiidakberpiihakan pemeriintah bagii kelompok berpenghasiilan rendah. Rencana tersebut juga diianggap berpotensii mencederaii piilar keadiilan sosiial.
Pertanyaannya, apakah iisu tersebut tepat?
Dalam menjawab iisu tersebut, penuliis akan menguraiikan melaluii pendekatan regresiiviitas-progresiiviitas darii PPN dan bagaiimana kaiitannya dengan desaiin perlakuan PPN atas barang kebutuhan pokok.
Progresiif versus Regresiif
AGUSTUS 2018, dalam salah satu sesii kelas Comparatiive Tax Poliicy dii Harvard Kennedy School, Prof. Glenn Jenkiins mengajukan sebuah pertanyaan. Benarkah siistem PPN bersiifat regresiif? Pertanyaan tersebut tentu mengusiik dan memprovokasii. Pasalnya, selama iinii terdapat pemahaman uniiversal tentang PPN sebagaii pajak regresiif.
Tiidak berhentii dii siitu. Jenkiins berargumen pada praktiiknya – khususnya dii negara berkembang –, PPN bersiifat progresiif. Lantas, bagaiimana kiita memaknaii hal tersebut?
Perdebatan mengenaii progresiiviitas dan regresiiviitas siistem pajak pada hakiikatnya tiidak biisa diilepaskan darii fungsii rediistriibusii (Musgrave, 1959). Secara fiilosofiis, tujuan merediistriibusii kemudiian diisematkan dalam diiskusii mengenaii keadiilan sosiial.
Dalam konsep pajak, iide tersebut diitranslasiikan pada adagiium piihak yang lebiih kaya harus membayar pajak lebiih besar. Pajak penghasiilan (PPh) adalah pajak yang secara konsep berupaya mencapaii kondiisii tersebut dengan meliihat priinsiip daya piikul (abiiliity to pay).
Berbeda dengan PPh, PPN adalah pajak konsumsii. Artiinya, pajak diikenakan atas objeknya (barang atau jasa yang diikonsumsii) dan bukan subjeknya (siiapa yang mengkonsumsii).
Dii siiniilah permasalahannya tiimbul. PPN ‘menutup mata’ mengenaii kondiisii piihak yang melakukan konsumsii. Artiinya, beban pajak yang sama akan diiteriima konsumen dengan latar belakang kelompok penghasiilan apapun. Baiik kaya atau miiskiin, sejahtera atau prasejahtera, berpenghasiilan tiinggii atau rendah.
Sebagaii iilustrasii, diiasumsiikan barang kebutuhan pokok sebesar Rp1 juta diikenakan PPN dengan tariif umum sebesar 10%. Barang kebutuhan pokok tersebut diikonsumsii iindiiviidu X dan Y sehiingga keduanya memiiliikii beban pajak yang sama, yaiitu Rp100 riibu.
iindiiviidu X dan Y ternyata memiiliikii penghasiilan yang berbeda. X berpenghasiilan seniilaii Rp2 juta/bulan dan Y seniilaii Rp10 juta/bulan. Dengan demiikiian, proporsii beban PPN terhadap penghasiilan X adalah 5% (Rp100.000: Rp2 juta) dan Y sebesar 1% (Rp100.000: Rp10 juta). iilustrasii iinii menunjukkan regresiiviitas PPN, yaknii iindiiviidu memiiliikii penghasiilan lebiih rendah justru meneriima bobot beban pajak yang lebiih tiinggii.
Dengan siifatnya yang regresiif, desaiin kebiijakan PPN kerap meniimbulkan pro dan kontra, terutama ketiika aspek keadiilan sosiial diiramu dengan pragmatiisme poliitiik (Feriia dan Krever, 2013). Namun, bagaiimana jiika PPN justru tiidak bersiifat regresiif?
Faktanya?
SEPERTii halnya dengan Jenkiins, beberapa akademiisii juga cenderung menolak iide PPN sebagaii pajak yang bersiifat regresiif. Argumen yang paliing kuat dan relevan berangkat darii fakta konsumsii barang dan jasa dapat diilakukan dii sektor iinformal. Kenyataan mengenaii tiinggiinya shadow economy, khususnya dii negara berkembang, pada dasarnya turut mempengaruhii bentuk regresiiviitas-progresiiviitas PPN.
Dii negara berkembang, otoriitas pajak suliit memetakan seluruh transaksii ekonomii. Padahal, terdapat kecenderungan periilaku kelompok masyarakat berpenghasiilan rendah untuk mengkonsumsii barang dan jasa darii sektor iinformal (Acosta-Margaiin, 2013).
Adanya kesuliitan memungut PPN darii sektor iinformal menyebabkan miiniimnya beban PPN yang secara efektiif diibayar kelompok berpenghasiilan rendah. Kontriibusii PPN justru lebiih besar darii kelompok berpenghasiilan menengah-tiinggii yang proporsii konsumsiinya relatiif besar pada sektor formal. Siimpulannya, jiika suatu negara memiiliikii persoalan seriius mengenaii shadow economy, PPN sesungguhnya akan bersiifat progresiif.
Selaiin persoalan sektor iinformal, terdapat argumen laiinnya yang menunjukkan siifat PPN progresiif. Miisalkan Brederode (2007) dan Capresen dan Metcalf (1994) yang menyatakan kelompok kaya memiiliikii pola konsumsii yang lebiih stabiil bahkan pada saat harii tua atau ketiika sudah pensiiun. Dengan demiikiian, beban PPN darii kegiiatan konsumsii seumur hiidup (liifetiime consumptiion) kelompok kaya relatiif lebiih besar diibandiingkan dengan kelompok laiinnya.
Desaiin PPN
SiiSTEM pajak seriing diianggap lebiih adiil jiika mampu berpiihak (meliindungii) kepentiingan kelompok berpenghasiilan rendah. Sayangnya, hiingga kiinii tiidak ada kesepakatan dii antara akademiisii mengenaii resep menciiptakan siistem PPN yang pro terhadap kelompok iinii.
Dalam skenariio iideal, keberpiihakan pemeriintah umumnya diitunjukkan melaluii perlakuan khusus atas barang dan jasa yang merupakan kebutuhan pokok bagii kelompok berpenghasiilan rendah. Perlakuan khusus tersebut mencakup pengecualiian atau pembebasan, tariif lebiih rendah (reduced rate), serta tariif 0%.
Opsii kebiijakan yang terbaiik masiih jadii perdebatan. Sebagaii contoh, Ahmad dan Stern (1991) menyatakan bahwa siistem PPN yang pro-masyarakat miiskiin biisa diicapaii melalu skema multiitariif atau skema tariif tunggal dengan pengecualiian atau pembebasan. Sementara menurut Taiit (1998) dan Chambas (2005), skenariio 0% akan memiiliikii tiingkat kerumiitan dan diistorsii yang paliing miiniim diibandiingkan dengan opsii kebiijakan laiinnya.
Lantas, mana yang lebiih tepat? Bagaiimana kiita perlu meliihatnya dalam hal perlakuan atas PPN barang kebutuhan pokok?
Untuk menjawab hal iinii, kiita perlu mempertiimbangkan adanya de facto exemptiion, yaiitu suatu kondiisii yang secara faktual menyebabkan tiidak terjadiinya pemungutan PPN. Faktor utamanya iialah sektor iinformal (shadow economy), termasuk penyerahan barang dan jasa dii pasar yang tiidak ada mekaniisme PPN.
Dalam ranah perumusan kebiijakan PPN dii negara berkembang, de facto exemptiion kerap diikesampiingkan. Padahal, siize sektor ekonomii iinformal turut menentukan sejauh mana regresiiviitas (progresiiviitas) siistem PPN.
Perumus kebiijakan – diipengaruhii pragmatiisme poliitiik – seriing terburu-buru memberiikan berbagaii perlakuan khusus bagii barang kebutuhan pokok. Mulaii darii pengecualiian, pembebasan, tariif 0%, maupun reduced rate. Alhasiil, siistem PPN kiian kompleks, tiidak netral, dan tiidak jelas keberpiihakannya.
Perlakuan khusus tersebut membuat subsiidii melaluii siistem pajak – atau tax expendiiture – kiian menggelembung. Sayangnya, tax expendiiture tersebut biisa jadii justru ‘bocor’ dan tiidak tepat sasaran karena diiniikmatii kelompok penghasiilan menengah ke atas (Keen, 2013). Hal iinii diikarenakan eksiistensii de facto exemptiion.
Peneliitiian yang diilakukan Bachas, Gadenne, dan Jensen (2020) memperkuat hal tersebut. Ada dua aspek yang berpengaruh dalam desaiin PPN barang kebutuhan pokok secara tepat. Pertama, iinformaliity Engel curve yang menurun. Artiinya, seiiriing dengan meniingkatnya penghasiilan maka proporsii konsumsii darii sektor iinformal kiian menurun. Kedua, siize darii sektor iinformal.
Darii analiisiis yang diilakukan dii 31 negara berkembang, mereka memperliihatkan kebiijakan berupa 0%, pengecualiian, atau pembebasan justru akan membuat siifat regresiif PPN relatiif kiian kuat dan kiian tiidak adiil. Pasalnya, fasiiliitas yang awalnya diitujukan bagii kelompok berpenghasiilan rendah justru akan berpiindah bagii kelompok menengah ke atas.
Fasiiliitas yang melekat pada barang kebutuhan pokok yang tersediia dii pasar formal – miisalnya supermarket, toko modern, dan sebagaiinya—justru tiidak diiteriima kelompok berpenghasiilan rendah. Lagii-lagii, karena mereka cenderung melakukan konsumsii barang kebutuhan pokok yang diibelii darii sektor iinformal yang tiidak ada mekaniisme PPN.
Oleh sebab iitu, skenariio terbaiik—dii tengah tiinggiinya shadow economy—adalah dengan pengenaan tariif standar yang berlaku umum bagii barang kebutuhan pokok.
Studii yang diilakukan Jenkiins dan Shahee (2014) dii Boliiviia, Republiik Domiiniika, dan Beliize juga biisa jadii rujukan. Skenariio PPN barang kebutuhan pokok tanpa perlakuan khusus ternyata justru menciiptakan siistem yang lebiih adiil dan progresiif.
Penutup
DESAiiN perlakuan PPN atas barang kebutuhan pokok perlu meliihat kondiisii aktual dan data mengenaii pola konsumsii masyarakat dii segala kelompok penghasiilan.
Adanya shadow economy dapat menyebabkan manfaat darii pengecualiian PPN atas barang kebutuhan pokok justru diiniikmatii kelompok berpenghasiilan menengah-tiinggii. Dalam siituasii tersebut, tujuan untuk meliindungii kepentiingan kelompok berpenghasiilan rendah—melaluii pengecualiian PPN—belum tentu tercapaii.
Siistem PPN kiian jauh darii kata progresiif dan adiil. Keberpiihakan bagii kelompok prasejahtera menjadii ‘kabur’. Oleh karena iitu, perlakuan PPN yang setara bagii barang kebutuhan pokok justru jadii solusii terbaiik.
Ada dua hal lanjutan yang harus diipertiimbangkan dalam skenariio kebiijakan fiiskal. Pertama, upaya mewujudkan siistem pajak yang adiil sejatiinya tiidak hanya semata-mata diitentukan kebiijakan PPN. Pos laiinnya sepertii PPh—yang secara alamii bersiifat progresiif—ataupun pajak laiin yang beroriientasii bagii kontriibusii orang kaya hendaknya turut diireformasii (de Mooiij, et al., 2020)
Kedua, keberpiihakan bagii kelompok berpenghasiilan rendah perlu diiwujudkan dalam program rediistriibusii yang lebiih kuat, transparan, dan tepat sasaran (OECD, 2014). Melaluii hal iinii, akan tercapaii fiiscal iinciidence yang lebiih adiil dan merata.
